從小額信貸看民生金融如何支持包容性增長

民生金融是推動(dòng)包容性增長的重要力量。是否擁有金融服務(wù)的機(jī)會(huì)，在很大程度上決定了是否擁有參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的機(jī)會(huì)。弱勢群體的物質(zhì)、人力和資金積累不足，生產(chǎn)就業(yè)的條件與環(huán)境較差，難以均等地參與經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)程并從增長中獲益，從而容易陷入到“貧困惡性循環(huán)”中。目前，我國縣域貧困農(nóng)戶、貧困大學(xué)生、城市低收入階層以及眾多小、微型企業(yè)等社會(huì)弱勢群體急需加快發(fā)展的迫切需求與其占有金融資源的匱乏之間存在突出矛盾，存在發(fā)展與分享的失衡。從國內(nèi)外發(fā)展實(shí)踐看，金融是保障民生、改善民生的一支重要力量，尤其是小額信貸在民生金融中扮演著越來越重要的角色。發(fā)揮小額信貸貼近民生需求的特點(diǎn)和優(yōu)勢，扶持弱勢群體在市場競爭中獲得公平發(fā)展機(jī)會(huì)是“民生金融”的主基調(diào)。

我國小額信貸的發(fā)展與成效

（一)小額信貸政策逐步完善并已覆蓋城鄉(xiāng)。1993年，在孟加拉鄉(xiāng)村銀行和福特基金會(huì)的協(xié)助下，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所發(fā)起成立了“中國扶貧經(jīng)濟(jì)合作社”，先后在河北易縣、河南虞城縣等地進(jìn)行小額信貸試點(diǎn)，由于受益面廣、還貸率高，引起了社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注。隨后，我國的小額信貸進(jìn)入以政府為主導(dǎo)的發(fā)展階段。1999年和2000年，人民銀行先后發(fā)布了《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》和《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》，農(nóng)信社在人民銀行支農(nóng)再貸款的支持下開始辦理小額信用貸款和聯(lián)保貸款，并逐步成為農(nóng)村地區(qū)小額信貸的主力軍。以2007年為例，在當(dāng)年有貸款需求的1.2億戶農(nóng)戶中，獲得農(nóng)信社小額貸款支持的農(nóng)戶數(shù)超過了7800萬戶，小額信貸已從扶貧的單一目標(biāo)擴(kuò)大到為農(nóng)村更廣大農(nóng)戶、更廣泛用途服務(wù)。在城市，為了緩解下崗職工創(chuàng)業(yè)難和再就業(yè)難的問題，2002年12月，中國人民銀行、財(cái)政部等四部委聯(lián)合發(fā)布了《下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法》，明確提出由政府建立擔(dān)保基金并提供財(cái)政貼息，由指定的商業(yè)銀行向符合條件的下崗失業(yè)人員提供小額擔(dān)保貸款，支持下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。2008年，四部委進(jìn)一步完善了小額擔(dān)保貸款政策，允許商業(yè)銀行將貸款利率上浮3個(gè)百分點(diǎn)，貸款額度提高到5萬元，并將貸款對象擴(kuò)大到所有符合條件的城鎮(zhèn)各類失業(yè)人員。由于新政策更加體現(xiàn)了市場化原則和商業(yè)可持續(xù)原則，充分調(diào)動(dòng)了金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的積極性，小額擔(dān)保貸款規(guī)模隨之快速增長，帶動(dòng)就業(yè)的政策效果凸顯。2009年，財(cái)政部、人民銀行等四部門又下發(fā)通知，在原有下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款的基礎(chǔ)上，開辦婦女小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，并首次將農(nóng)村地區(qū)納入小額擔(dān)保貸款政策范圍，極大地適應(yīng)了廣大農(nóng)村地區(qū)對小額擔(dān)保貸款的需求。以甘肅省為例，僅2010年一年就發(fā)放婦女小額擔(dān)保貸款50億元，支持了近12萬名農(nóng)村婦女及其家庭創(chuàng)業(yè)致富。目前，我國的小額擔(dān)保貸款政策已覆蓋城鄉(xiāng)各類就業(yè)、創(chuàng)業(yè)困難人群，成為社會(huì)弱勢群體脫困致富的“加速器”和培養(yǎng)各類自主創(chuàng)業(yè)人才的“孵化器”，對促進(jìn)就業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（二)小額信貸與農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新同步發(fā)展。由于小額信貸在服務(wù)對象、業(yè)務(wù)范圍、操作流程、風(fēng)險(xiǎn)收益等方面與大額、批發(fā)性貸款的顯著差異，發(fā)展小額信貸需要同步發(fā)展與之相匹配的新型金融機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新服務(wù)方式。為解決部分農(nóng)村地區(qū)“金融真空”和金融服務(wù)不足等問題，2006年末，銀監(jiān)會(huì)開始了村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)工作，并于2008年將試點(diǎn)擴(kuò)大到全國。2007年，郵政儲(chǔ)蓄銀行推出了主要面向農(nóng)戶和小企業(yè)主的小額無抵押貸款業(yè)務(wù)，辦理農(nóng)戶(商戶)聯(lián)保貸款和保證貸款，截至2010年10月末，郵儲(chǔ)小額貸款業(yè)務(wù)已覆蓋全國所有地市和2100個(gè)縣市及主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)，累計(jì)發(fā)放貸款超過400萬戶、金額2300多億元。農(nóng)業(yè)銀行從2008年開始發(fā)放以小額信貸為核心功能的金穗惠農(nóng)卡，截至2010年9月末，發(fā)卡量已突破5000萬張，依托惠農(nóng)卡發(fā)放貸款310萬戶、余額1081億元。可以說，對小額信貸的發(fā)展需求激發(fā)了農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新的活力；同時(shí)，各類涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)和涉農(nóng)金融服務(wù)方式的創(chuàng)新發(fā)展也為小額信貸業(yè)務(wù)的拓展創(chuàng)造了更大空間。

（三)小額信貸積極支持小企業(yè)融資。小額信貸除支持社會(huì)弱勢群體就業(yè)、創(chuàng)業(yè)外，在支持勞動(dòng)密集型小企業(yè)發(fā)展中也發(fā)揮了積極作用。由于小企業(yè)具有的不可替代的穩(wěn)定社會(huì)就業(yè)的作用，通過對小企業(yè)的信貸支持，小額信貸促進(jìn)就業(yè)、改善民生的政策效果非常突出。目前，包括五大國有商業(yè)銀行和全國性股份制商業(yè)銀行在內(nèi)的100多家銀行已經(jīng)設(shè)立了小企業(yè)服務(wù)專營機(jī)構(gòu)，通過專門的信貸窗口推進(jìn)適應(yīng)小企業(yè)需求特點(diǎn)的小額貸款業(yè)務(wù)，2010年這些專營機(jī)構(gòu)的新增小企業(yè)貸款已超過當(dāng)年全部新增小企業(yè)貸款的60%，有力地支持了小企業(yè)融資。同時(shí)，為引導(dǎo)、規(guī)范民間資本參與小額信貸，2005年開始，人民銀行在中西部五省開展了由民間資本籌集建立的商業(yè)小額貸款公司試點(diǎn)。2008年5月，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，小額貸款公司得以快速發(fā)展，截至2010年末，我國共有小額貸款公司2614家，貸款余額1975億元，有效地拓寬了小企業(yè)融資渠道。

小額信貸發(fā)展中存在的問題

(一)適合小額信貸發(fā)展的金融服務(wù)體系尚不健全。隨著農(nóng)村金融改革的逐步深化，我國初步形成了政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融共存、互補(bǔ)的農(nóng)村金融組織體系，但從實(shí)際運(yùn)作情況看，在農(nóng)村小額信貸市場，發(fā)揮主要作用的仍然是農(nóng)村信用社一家。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行等大型涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)，雖然在業(yè)務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)對象等方面向“三農(nóng)”傾斜，但受管理體制、機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)等限制，拓展小額信貸業(yè)務(wù)難度較大。郵儲(chǔ)銀行在農(nóng)村地區(qū)有網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢，但長期以來一直從事只存不貸的儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，涉足小額信貸業(yè)務(wù)時(shí)間不長、經(jīng)驗(yàn)不足。村鎮(zhèn)銀行、資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)雖然貼近小額信貸市場，但尚處于初步發(fā)展階段，作用發(fā)揮有限。目前，農(nóng)村信用社是從事農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)的主要金融機(jī)構(gòu)，在一些偏遠(yuǎn)落后的鄉(xiāng)村，甚至是唯一的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。城市小額信貸市場也存在類似問題，提供小額信貸服務(wù)的也主要是少數(shù)城市商業(yè)銀行等地方中小金融機(jī)構(gòu)。相對壟斷的小額信貸市場不利于小額信貸業(yè)務(wù)覆蓋面的擴(kuò)大，不利于通過適度競爭形成合理的利率定價(jià)水平，也不利于提升小額信貸服務(wù)質(zhì)量，滿足多樣化的信貸需求。

(二)對貧困地區(qū)小額信貸發(fā)展的財(cái)政支持尚待加強(qiáng)。目前，我國在扶貧、就業(yè)、助學(xué)等民生領(lǐng)域的小額信貸政策大多是通過擔(dān)?；?、財(cái)政貼息等方式來推動(dòng)落實(shí)的，地方財(cái)政擔(dān)保基金的杠桿撬動(dòng)作用必不可少。貧困地區(qū)對小額信貸的需求大，但地方財(cái)政緊張，靠地方自籌擔(dān)?；鹗鞘掷щy的事情，擔(dān)?；鸩蛔悖J款業(yè)務(wù)難以啟動(dòng)，享受不到貼息和各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償及獎(jiǎng)補(bǔ)等扶持政策，信貸需求無法得到滿足。此外，從甘肅小額擔(dān)保貸款政策執(zhí)行情況看，財(cái)政貼息資金不能及時(shí)撥付到位的現(xiàn)象較為普遍，極大地影響了金融機(jī)構(gòu)的積極性和小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的正常開展。

(三)小額信貸市場尚未形成完全市場化的運(yùn)行機(jī)制。我國目前實(shí)施的就業(yè)、助學(xué)等小額信貸政策都堅(jiān)持政策引導(dǎo)、市場運(yùn)作的原則，但與國外高度市場化、完全通過利率來覆蓋貸款風(fēng)險(xiǎn)的小額信貸業(yè)務(wù)相比，仍然具有明顯的政策性特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在政策設(shè)計(jì)上對貸款利率、額度、期限、用途有明確限定，在政策執(zhí)行中帶有一定行政推動(dòng)的色彩。政府對小額信貸提供貼息支持，有助于減輕借款人的利息負(fù)擔(dān)，但同時(shí)也潛在一定的道德風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)了把小額信貸視同為財(cái)政補(bǔ)貼資金、套取貼息資金等現(xiàn)象。此外，小額信貸發(fā)展的市場環(huán)境也不健全，如信用擔(dān)保體系薄弱，社會(huì)信用體系特別是農(nóng)村信用體系發(fā)展滯后等問題也影響到小額信貸的健康、可持續(xù)發(fā)展。

(四)金融機(jī)構(gòu)小額信貸服務(wù)創(chuàng)新不足。小額信貸受眾面廣、分散、單筆金額小、管理成本高，在利率尚未市場化的情況下，金融機(jī)構(gòu)深入了解小額信貸市場需求變化，主動(dòng)開展服務(wù)創(chuàng)新的動(dòng)力明顯不足。例如，在貸款擔(dān)保抵押條件設(shè)定、抵押資產(chǎn)范圍確定方面，金融機(jī)構(gòu)的信貸服務(wù)缺乏靈活性和針對性，擔(dān)保機(jī)構(gòu)往往還要求借款人提供反擔(dān)保，與小額信貸對象擔(dān)保抵押能力較弱的實(shí)際情況不相適應(yīng)。又如，農(nóng)村小額信貸大多為一年內(nèi)的短期貸款，但農(nóng)村小額信貸主要用于發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，生產(chǎn)周期較長，貸款用途與貸款期限不匹配，直接影響到信貸資金使用效果。此外，部分偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還處于金融服務(wù)真空狀態(tài)，不僅小額信貸尚未覆蓋，其他基本金融服務(wù)也極不方便，制約著貧困地區(qū)的發(fā)展。

政策建議

(一)明確政府扶貧與小額信貸各自重點(diǎn)。小額信貸扶持的對象應(yīng)該是雖然貧困但具備一定自我創(chuàng)業(yè)和就業(yè)能力的群體，而對于缺乏這些能力的極端貧困群體，則應(yīng)該是政府社會(huì)保障（如城市和農(nóng)村低保）扶持的對象。應(yīng)進(jìn)一步加大中央財(cái)政對貧困地區(qū)的扶持力度，由中央財(cái)政直接設(shè)立針對貧困地區(qū)小額信貸發(fā)展的擔(dān)?；?，或在擔(dān)?；鹧a(bǔ)助和貼息資金方面予以傾斜，以撬動(dòng)更多的信貸資金支持民生領(lǐng)域發(fā)展。

(二)充分發(fā)揮現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的作用。我國擁有比大多數(shù)發(fā)展中國家更完備的農(nóng)信社體系和郵政儲(chǔ)蓄體系，應(yīng)該充分利用其突出的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，發(fā)揮主力軍的作用。同時(shí)，可以從正面激勵(lì)和負(fù)面約束兩方面來完善我國現(xiàn)行的《關(guān)于鼓勵(lì)縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增存款一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款的考核辦法》，還可以探索制定中國版的《社區(qū)再投資法》，加大對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金投入。

（三)協(xié)調(diào)好政策性與商業(yè)運(yùn)作的關(guān)系，突破小額信貸融資困境。在扶持弱勢群體的小額擔(dān)保貸款方面，政府可以嘗試在一定期限內(nèi)通過提高財(cái)政資金存放比例、貸款風(fēng)險(xiǎn)損失分擔(dān)比例、貸款利率上浮范圍等政策，通過建立利益引導(dǎo)和正向激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)商業(yè)銀行加大對小額擔(dān)保貸款的投入力度。在小企業(yè)貸款方面，可以考慮制定差別化的監(jiān)管政策，在小企業(yè)貸款的存貸比考核、不良貸款核銷等方面采取傾斜措施提高商業(yè)銀行的放貸積極性。同時(shí)，加快信用體系、擔(dān)保體系建設(shè)，從政策解讀、業(yè)務(wù)宣傳、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等多方面積極營造有利于小額信貸發(fā)展的外部環(huán)境。

(四)對西部地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)扶持。西部作為我國主要的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困人口的集中度最高，全國低收入和貧困人口60%以上集中在西部地區(qū)。因此，西部的發(fā)展對于能否實(shí)現(xiàn)我國整體的包容性增長舉足輕重。然而，西部地區(qū)的金融深度和廣度均遠(yuǎn)低于全國平均水平，2010年末，全國2312個(gè)未設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的“金融空白”鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的絕大多數(shù)集中在西部，金融資源極其匱乏且流失嚴(yán)重。因此，在新一輪西部大開發(fā)的機(jī)遇下，應(yīng)進(jìn)一步加大對落后地區(qū)的金融扶持力度，并協(xié)調(diào)好與財(cái)政、產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系，形成政策合力，重點(diǎn)對貧困縣域金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)、扶貧項(xiàng)目從資金來源、稅收等方面給予大力支持。