金融國(guó)資納入大國(guó)資格局?

是成立類國(guó)資委形式的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)(金融國(guó)資委)，還是將金融國(guó)資納入現(xiàn)有的國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)，成就大國(guó)資監(jiān)管格局

擺脫昔日普遍虧損的困境，甩掉沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力的帽子，如今的國(guó)有企業(yè)早已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的頂梁柱。而這一切和國(guó)企監(jiān)管模式的改變密不可分。以2003年國(guó)務(wù)院國(guó)資委的成立為標(biāo)志，國(guó)資監(jiān)管工作告別以往的“九龍治水”，大力推行“管人、管事與管資產(chǎn)結(jié)合”，實(shí)現(xiàn)了“國(guó)有資產(chǎn)保值增值”。

不過(guò)，上面所說(shuō)的國(guó)資僅僅指產(chǎn)業(yè)國(guó)資，在中央層面為國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的119家中央企業(yè)。更大規(guī)模和體量、事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)要害的金融國(guó)資并沒(méi)有納入國(guó)資委監(jiān)管模式。近年來(lái)，特別是金融危機(jī)后，對(duì)于金融國(guó)資加強(qiáng)監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管的呼聲日益強(qiáng)烈。據(jù)悉，上報(bào)國(guó)務(wù)院的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》中特別提出，考慮建立國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)管理部門，加強(qiáng)國(guó)有股權(quán)管理。

隨著第四次全國(guó)金融工作會(huì)議準(zhǔn)備工作的推進(jìn)，金融國(guó)資委的概念再度被提出。沉浮多時(shí)的相關(guān)爭(zhēng)議也隨之再起。是成立類圈資委形式的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)(金融國(guó)資委)，還是將金融國(guó)資納入現(xiàn)有的國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)，成就大國(guó)資監(jiān)管格局?學(xué)術(shù)界對(duì)此頗有爭(zhēng)議。

統(tǒng)一的金融國(guó)資監(jiān)管勢(shì)在必行

“包括央行外匯資產(chǎn)在內(nèi)，目前我國(guó)金融資產(chǎn)總量已超過(guò)100萬(wàn)億元人民幣?！弊鳛榛I劃單獨(dú)組建“金融國(guó)資委”的積極推動(dòng)者，中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光向《國(guó)企》記者表示：金融國(guó)資的監(jiān)管問(wèn)題之所以凸顯出來(lái)，有兩方面原因。

首先，管理體制較為混亂，監(jiān)管目標(biāo)不清晰。我國(guó)金融國(guó)資規(guī)模龐大，對(duì)其監(jiān)管卻沒(méi)有統(tǒng)一的法律制度，具體家底也不甚清楚。金融國(guó)資的保值增值、防止國(guó)資流失是一大問(wèn)題。龐大的金融資產(chǎn)雖然隸屬于國(guó)家，但哪個(gè)部門代表國(guó)家統(tǒng)一行使所有者權(quán)利并不明確。

國(guó)務(wù)院直管中國(guó)投資公司含匯金公司，中農(nóng)工建交等大型商業(yè)銀行以及國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行等資產(chǎn)由財(cái)政部管，而匯金公司又是中行、建行和工行最大的股東，央行外匯局在管外匯投資公司，農(nóng)業(yè)部在管農(nóng)村金融與信用合作社，證監(jiān)會(huì)在管中登結(jié)算公司，銀監(jiān)會(huì)在管四大資產(chǎn)管理公司，社保理事會(huì)在管社?；?，郵政總局在管郵政儲(chǔ)蓄，還有券商資產(chǎn)、期貨商資產(chǎn)、保險(xiǎn)資產(chǎn)、中信光大等金融控股公司資產(chǎn)以及龐雜的地方金融國(guó)有資產(chǎn)等，都沒(méi)有統(tǒng)一的管理體制。

有的金融機(jī)構(gòu)是老板婆婆職責(zé)集于一身，有的金融資產(chǎn)是婆婆們交叉管理。許多金融資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)管人、管事、管資產(chǎn)互不統(tǒng)合，權(quán)責(zé)不清。管理成本高、經(jīng)營(yíng)效率低，評(píng)估與控制金融風(fēng)險(xiǎn)也沒(méi)有一個(gè)有效的體制機(jī)制。

以產(chǎn)業(yè)國(guó)資為例，原來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)行使政出多門，管理混亂，造成國(guó)企無(wú)所適從。國(guó)資委的成立，使國(guó)有非金融資產(chǎn)的所有者問(wèn)題迎刃而解，這也是這些年國(guó)有企業(yè)效益提升的重要因素之一。

其次，金融危機(jī)使人們認(rèn)識(shí)到對(duì)金融監(jiān)管的重要性。2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)，本質(zhì)上是金融臨管的危機(jī)。金融危機(jī)暴露出傳統(tǒng)的金融監(jiān)管思維、監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管方式、監(jiān)管手段等方面已跟不上現(xiàn)代金融發(fā)展的步伐。在此種背景下，如何建構(gòu)新的金融監(jiān)管體制、防范金融風(fēng)險(xiǎn)成為各國(guó)金融監(jiān)管部門的首要任務(wù)。

國(guó)資專家、中國(guó)政法大學(xué)資本市場(chǎng)研究中心主任劉紀(jì)鵬教授告訴《國(guó)企》記者：“對(duì)金融國(guó)資的監(jiān)管不同于一行三會(huì)的行業(yè)監(jiān)管。行業(yè)監(jiān)管不以所有制劃分監(jiān)管對(duì)象，對(duì)所有金融組織一視同仁，主要維護(hù)金融秩序、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)金融國(guó)資的監(jiān)管也不同于公司的控股管理，需要一個(gè)高層次的類似中國(guó)體育代表團(tuán)的統(tǒng)一管理，其以行政監(jiān)管及所有者監(jiān)管為基礎(chǔ)。”

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和國(guó)力的強(qiáng)大，特別是四大國(guó)有銀行上市后，非銀行資產(chǎn)如證券、信托、保險(xiǎn)、基金大規(guī)模發(fā)展，資產(chǎn)急劇擴(kuò)大。作為中國(guó)特色，國(guó)家層面強(qiáng)調(diào)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的地位，金融國(guó)資重要性不言而喻，但金融國(guó)資不像產(chǎn)業(yè)國(guó)資那樣由國(guó)資委監(jiān)管、有法律和形式上的組織體，從所有者角度的統(tǒng)一監(jiān)管上基本上是空白。劉紀(jì)鵬表示：“對(duì)金融國(guó)資統(tǒng)一有效的監(jiān)管十分重要?！?/p>

獨(dú)立的金融國(guó)資委有無(wú)必要?

“九龍治水效率必然低下，金融國(guó)資分散的出資人帶來(lái)混亂的多頭管理，管理成本、發(fā)展成本和監(jiān)管成本都比較高。為應(yīng)對(duì)中國(guó)金融國(guó)資而臨的挑戰(zhàn)和監(jiān)管上的缺位，我一直建議成立一個(gè)獨(dú)立的金融國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，來(lái)管理我國(guó)總量龐大的金融性國(guó)有資產(chǎn)，統(tǒng)一擔(dān)負(fù)控制金融風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)行金融業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、國(guó)有金融資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定與保值增值等職責(zé)。”李曙光告訴記者，分散在各部門之下的金融國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)劃歸到金融國(guó)資委的名下，由其進(jìn)行統(tǒng)一的管理經(jīng)營(yíng)與處置，負(fù)責(zé)國(guó)有金融資產(chǎn)的保值增值?？梢栽谥醒牒褪〖?jí)兩級(jí)分別建立金融同資委。

金融國(guó)資委應(yīng)作為中國(guó)下一步金融改革的突破口，并對(duì)其權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任有一個(gè)準(zhǔn)確的法律定位。在李曙光看來(lái)，獨(dú)立的金融國(guó)資委將帶來(lái)效率與安全。成立金融國(guó)資委，由其作為出資人統(tǒng)一行使管理權(quán)，強(qiáng)化出資人股東的約束，實(shí)現(xiàn)人財(cái)物管理一體化，為提高金融效率、防范風(fēng)險(xiǎn)提供了制度條件。

“首要原因并不是金融國(guó)資相比于產(chǎn)業(yè)國(guó)資比較特殊、重要性和敏感性較強(qiáng)才必須成立金融國(guó)資委，而是獨(dú)立的金融國(guó)資委站在全局的角度處理問(wèn)題，能夠大幅提高金融業(yè)效率，更好實(shí)現(xiàn)金融國(guó)資保值增值?！崩钍锕庀蛴浾弑硎?，獨(dú)立的金融國(guó)資委，能從戰(zhàn)略高度上對(duì)金融資產(chǎn)優(yōu)化組合，促進(jìn)金融業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，完善公司治理機(jī)制、建立嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，防范綜合經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)；可以提高金融效益，減少交易成本，減少金融資產(chǎn)流失；可以有效制定金融行業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，推動(dòng)金融業(yè)創(chuàng)新；可以提高海外金融資產(chǎn)的整體效益，推動(dòng)中國(guó)金融業(yè)的國(guó)際化。

“金融國(guó)資委應(yīng)借鑒國(guó)務(wù)院國(guó)資委的監(jiān)管模式和經(jīng)驗(yàn)，比如推行業(yè)績(jī)考核。實(shí)踐中，可以整合財(cái)政部和中投匯金公司的一部分職能，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建金融國(guó)資委?！崩钍锕庠O(shè)想，一個(gè)理想的金融國(guó)資委的制度設(shè)計(jì)，町以按照“五人架構(gòu)”來(lái)構(gòu)建理順金融國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理的法律關(guān)系，做到金融國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、法律關(guān)系明晰、機(jī)構(gòu)定位準(zhǔn)確、權(quán)利義務(wù)明確。

在“五人架構(gòu)”中，全國(guó)人大作為委托人．金融國(guó)資委作為出資人，金融企業(yè)作為經(jīng)營(yíng)人、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法院分別充當(dāng)監(jiān)管人和司法人。成立金融國(guó)資委，按“五人架構(gòu)”徹底理清金融國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系，將使我國(guó)金融業(yè)駛?cè)氤掷m(xù)創(chuàng)新與健康發(fā)展的快車道。

還有一些主張建立“金融國(guó)資委”者，希望通過(guò)設(shè)立金融國(guó)資委，把現(xiàn)在國(guó)資委正在推動(dòng)的“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革”借鑒到金融國(guó)資委的實(shí)踐中，這樣我國(guó)經(jīng)營(yíng)性兩大類的國(guó)有資產(chǎn)真實(shí)情況就有望厘清，并為國(guó)家財(cái)政和國(guó)有企業(yè)賬本的“全公開(kāi)”奠定制度上的基礎(chǔ)。

但劉紀(jì)鵬明確反對(duì)成立獨(dú)立的金融國(guó)資委，對(duì)國(guó)有資本也不主張按行業(yè)劃分。他告訴記者：“如果成立了金融國(guó)資委，要不要成立教育國(guó)資委、文化國(guó)資委、醫(yī)藥國(guó)資委、資源國(guó)資委……這只會(huì)加劇國(guó)資分散監(jiān)管的現(xiàn)狀。此外，是否還要成立監(jiān)管多個(gè)國(guó)資委的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)不同的政府部門負(fù)責(zé)……這是一條死胡同。”

“大國(guó)資”格局受矚目

在劉紀(jì)鵬看來(lái)，國(guó)資委是中國(guó)的特色，世界上沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家有這么大體量的國(guó)有經(jīng)濟(jì)。國(guó)資委也被認(rèn)為是中國(guó)在探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新公有制模式之間搭建的一座有中國(guó)特色的橋梁，是長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略之舉而非權(quán)宜之計(jì)。在中央層面應(yīng)只有一個(gè)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，我們要跳出金融國(guó)資與產(chǎn)業(yè)國(guó)資不能統(tǒng)一監(jiān)管的誤區(qū)，也要跳出分散管理作為改革方向的誤區(qū)。

劉紀(jì)鵬向《國(guó)企》記者表示，國(guó)資監(jiān)管一盤(pán)棋，有利于整體國(guó)有資本的保值增值、做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的戰(zhàn)略布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整，使國(guó)有資本成為中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中堅(jiān)力量。

不過(guò)，推行大國(guó)資模式，在現(xiàn)階段顯然困難重重。目前，國(guó)務(wù)院國(guó)資委的監(jiān)管范圍僅是100余家履行出資人職責(zé)的中央企業(yè)，而中央層面的其他行業(yè)如金融業(yè)以及其他80個(gè)部委下屬的5000多家營(yíng)利性國(guó)家出資企業(yè)均不在其監(jiān)管范圍內(nèi)。這種監(jiān)管格局將金融類國(guó)有資本和產(chǎn)業(yè)類國(guó)有資本截然分開(kāi)，甚至在產(chǎn)業(yè)類國(guó)有資本內(nèi)部也條塊分割，各司其責(zé)，導(dǎo)致沒(méi)有一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠全面地履行監(jiān)管職能，給國(guó)資監(jiān)管一盤(pán)棋帶來(lái)諸多不便。

“國(guó)務(wù)院國(guó)資委過(guò)于強(qiáng)調(diào)出資人地位，中國(guó)國(guó)資統(tǒng)一監(jiān)管者的地位弱化，人們寄希望于國(guó)資委推行的大國(guó)資格局難以形成。”劉紀(jì)鵬向記者表示，這和人們對(duì)現(xiàn)有國(guó)資委的兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)密切相關(guān)。其一，只從出資人角度監(jiān)管，只做產(chǎn)業(yè)型央企出資人；其二，繞開(kāi)金融國(guó)有資產(chǎn)，認(rèn)為全部國(guó)資不可能由斟資委監(jiān)管。

學(xué)術(shù)界對(duì)此爭(zhēng)議很大。一些學(xué)者認(rèn)為國(guó)務(wù)院國(guó)資委不能既管產(chǎn)業(yè)國(guó)資又管金融國(guó)資，如此統(tǒng)一監(jiān)管會(huì)產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，國(guó)資法也并不盡如人意，國(guó)資法承認(rèn)多頭管理、多頭出資的格局并把之混為一談，監(jiān)管與出資不分，導(dǎo)致多頭管理背景下，國(guó)資委管不到金融國(guó)資，金融國(guó)資又需要統(tǒng)一監(jiān)管。

事實(shí)上，無(wú)論從產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相結(jié)合的趨勢(shì)來(lái)看，還是從金融企業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)、金融企業(yè)投資實(shí)體企業(yè)的特點(diǎn)來(lái)看，金融資本與產(chǎn)業(yè)資本在現(xiàn)實(shí)中有交叉，更無(wú)法嚴(yán)格分開(kāi)，例如國(guó)家電網(wǎng)公司、寶鋼公司投資參股建設(shè)銀行，中投公司投資保利協(xié)鑫和海外石油項(xiàng)目，首鋼集團(tuán)控股華夏銀行等。因此，國(guó)有資本的分部門監(jiān)管難以適應(yīng)產(chǎn)融結(jié)合的大趨勢(shì)。

“盡管困難重重，組建大國(guó)資的監(jiān)管體系、建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)愈發(fā)重要和必要。理想的大國(guó)資格局下，國(guó)資委監(jiān)管系統(tǒng)要有一些實(shí)質(zhì)的改變?！眲⒓o(jì)鵬向記者表示，大國(guó)資模式要跳出出資人范疇，出資人與監(jiān)管者兩種職能耍分開(kāi)。國(guó)資委不能做所有國(guó)資的出資人，而要做監(jiān)管者。大國(guó)資統(tǒng)一監(jiān)管模式下，監(jiān)管者(國(guó)資委)只有一個(gè)，臨管者旗下出資人(國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)控股公司)多個(gè)，公司若干。國(guó)資委由一身兩任變?yōu)槎韮扇?，不出?guó)資系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)合理組合。

國(guó)務(wù)院只能有一個(gè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，圍資委應(yīng)成為產(chǎn)業(yè)、金融等經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，履行對(duì)各大行業(yè)國(guó)有資本的統(tǒng)籌監(jiān)管。在國(guó)資委下面，再設(shè)立若干個(gè)代表國(guó)家管理國(guó)有資本的出資人。這就要求，因資委專職履行國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，把履行國(guó)有資產(chǎn)出資人代表的主體地位授權(quán)給國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)控般公司，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)控股公司可以考慮從實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司中產(chǎn)生，也可考慮新設(shè)組建。

在此模式下，國(guó)資委定位為經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，跳出小國(guó)資委的局限，進(jìn)入大國(guó)資委的范疇，履行對(duì)全國(guó)經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性國(guó)有資本的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統(tǒng)一國(guó)資預(yù)算編制、統(tǒng)一監(jiān)督管理與考核、統(tǒng)一國(guó)資基礎(chǔ)管理(產(chǎn)權(quán)管理與統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià))等重要職能。

對(duì)于國(guó)資一盤(pán)棋的大國(guó)資格局，李曙光向記者表示：“個(gè)人并不反對(duì)金融國(guó)資委與國(guó)務(wù)院國(guó)資委合并，這為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，也是理想狀態(tài)。合并并不是不可能，只是日前做不到。個(gè)人不贊成目前搞特別激進(jìn)的改革，因?yàn)闂l件既不成熟，也不可能成功?！?/p>

對(duì)于金融國(guó)資監(jiān)管，無(wú)論是推行金融國(guó)資委的過(guò)渡模式，還是一步到位、直接進(jìn)入“大國(guó)資委”，目前都是理論探討。對(duì)此話題展開(kāi)探泔，有利于幫助我們?nèi)婧饬坷椎檬?，不斷推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管的水平和能力。相信這對(duì)于國(guó)資監(jiān)管少走彎路十分重要和必要。