電改下一步

電力體制改革歷時9年，終于在第二步改革中取得突破。然而，下一步的電改將面臨更多困難和僵局，考驗改革者的決策智慧

當(dāng)前的改革并沒有實現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)主業(yè)與輔業(yè)的完全分離，與改革的目標(biāo)尚有差距。

九年之后，主輔分離的第二只靴子終于落地。

2011年9月29日上午，中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司、中國能源建設(shè)有限公司在國務(wù)院國資委小禮堂舉行了掛牌儀式。在掛牌的同時，國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司與中國電建、中國能建簽訂了分離企業(yè)整體劃轉(zhuǎn)移交協(xié)議。

“這是歷時多年的電網(wǎng)主輔分離改革重組取得的重大進(jìn)展?！眹鴦?wù)院國資委主任王勇對此進(jìn)行了高度評價。

兩個有望躋身世界500強(qiáng)的電建航母橫空出世，被視為電網(wǎng)輔業(yè)剝離工作初步完成的標(biāo)志。然而，《國企》記者的調(diào)查表明，這次改革舉措雖然在主輔分離上實現(xiàn)了重大突破，但仍未達(dá)到業(yè)界的較高期望值。電力體制改革的下一步還充滿變數(shù)，難言樂觀。

九年跨一步

主輔分離改革的目標(biāo)是厘清電網(wǎng)運營真實成本，為電價市場化改革鋪路，但是業(yè)界普遍認(rèn)為，當(dāng)前的改革并沒有實現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)主業(yè)與輔業(yè)的完全分離，與改革的目標(biāo)尚有差距。

“兩大集團(tuán)的組建，是電改的重大進(jìn)展，但主輔分離并非全部完成。這次重組其實是完成‘廠網(wǎng)分開’的遺留工作?！币晃徊辉妇呙碾娏Ψ治鰩煂Α秶蟆酚浾弑硎?。

“廠網(wǎng)分開”奠定了中國五大發(fā)電集團(tuán)、兩大電網(wǎng)公司和四大輔業(yè)集團(tuán)的電力格局。所謂的四大輔業(yè)集團(tuán)僅在國家層面進(jìn)行了設(shè)計、施工部分資產(chǎn)的重組。區(qū)域和省級層面所屬電力設(shè)計、火(水)電施工、送變電施工和修造等輔助性業(yè)務(wù)并未從電網(wǎng)企業(yè)剝離。此次兩大電力建設(shè)集團(tuán)的成立，在解決這一歷史遺留問題上跨出了一大步。

中投顧問能源行業(yè)研究員周修杰接受《國企》記者采訪時表示：“顯然這樣的改革并不徹底。電網(wǎng)建設(shè)資產(chǎn)并未從電網(wǎng)剝離，同時電網(wǎng)企業(yè)向上游擴(kuò)張而形成的電氣設(shè)備資產(chǎn)也沒有剝離?！?/p>

天強(qiáng)管理顧問總經(jīng)理祝波善對此持相同意見。他告訴《國企》記者：“現(xiàn)在電網(wǎng)的輔業(yè)資產(chǎn)并未完全剝離，送變電施工資產(chǎn)還保留在電網(wǎng)內(nèi)部，未來仍需整合。改革前期剝離的輔業(yè)都是容易剝離的，現(xiàn)在留下來的輔業(yè)資產(chǎn)，從內(nèi)部來說肯定會有一系列理由，對其進(jìn)一步改革會更加困難。盡管困難重重，為了推動電力體制改革和電價形成機(jī)制，新一輪的主輔分離非常必要?！?/p>

周修杰認(rèn)為，只有推行新一輪主輔分離改革，剝離電網(wǎng)企業(yè)旗下的電網(wǎng)建設(shè)資產(chǎn)、電氣設(shè)備資產(chǎn)，實現(xiàn)主業(yè)與輔業(yè)完全分離，才能為接下來的輸配分開、競價上網(wǎng)創(chuàng)造條件。

輸配分開題難解

九年電改終跨一步，下一步卻更加困難重重。

2002年，國務(wù)院下發(fā)的《電力體制改革方案》(俗稱“五號文”)確定了“廠網(wǎng)分開”、“主輔分離”、“輸配分開”和“競價上網(wǎng)”四步走改革路線圖，拉開了中國電力體制改革的大幕。業(yè)界分析認(rèn)為，這四大任務(wù)并非彼此孤立，而是環(huán)環(huán)相扣。

如果主輔分離并未真正完成，電網(wǎng)運行成本就還是一筆糊涂賬，即使與主業(yè)分別核算，仍難免產(chǎn)生關(guān)聯(lián)交易等問題。非主業(yè)業(yè)務(wù)如果賠了，很可能將虧損計入電網(wǎng)成本，從而進(jìn)一步提高電價。這也意味著接下來的輸配分開將面臨幾乎不可逾越的障礙。因為輸配分開的前提之一就是通過核定成本，制定合理的輸電價格，最終使壟斷的歸壟斷，市場的歸市場。

所謂輸配分開，就是將輸電和配電環(huán)節(jié)從資產(chǎn)、財務(wù)和人事上分拆，輸電環(huán)節(jié)由電網(wǎng)管理，而售電環(huán)節(jié)將把地方供電局改組為多個獨立的法人實體，再輔之以購電大戶與電廠簽訂直供合同，把配電網(wǎng)的建設(shè)運行下放到地方。

周修杰對記者表示，盡管早在2002年國家就明確了電力體制改革的任務(wù)，但就實際情況來看，改革的進(jìn)程曲折而緩慢。就目前而言，第三步輸配分開的改革難度更大，實施的難度也更大，耗費的時間也可能更長。“鑒于改革的難度，新一輪的改革依然遙遙無期?！睂Υ?，周修杰不無憂慮。

之所以出現(xiàn)這一狀況，原因有兩點。一是目前我國正處于經(jīng)濟(jì)快速增長期，客觀上需要穩(wěn)定的電力供應(yīng)，而大規(guī)模的電力體制改革可能影響到電力市場的穩(wěn)定，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利影響。這種擔(dān)憂導(dǎo)致政府在電力改革中瞻前顧后，顧慮太多。二是輸配電市場的壟斷格局造就了巨大的利益主體，歷史遺留的負(fù)擔(dān)也將隨著改革的深入而愈加突出。利益主體之間的博弈延緩了電力改革進(jìn)程，某些時候甚至導(dǎo)致電力體制改革的倒退。2010年國家電網(wǎng)收購許繼、平高即是一例。

“不過，我們必須認(rèn)識到輸配分開是電力體制市場化改革最關(guān)鍵的一步，也是目標(biāo)狀態(tài)之一，有利于合理的電價形成機(jī)制的建立。和廠網(wǎng)分開和主輔分離僅僅在國資內(nèi)部拆分相比，輸配分開是唯一面向全國市場的。目標(biāo)是形成區(qū)域市場以及配電端引入市場機(jī)制，因而困難會更大。”祝波善表示。

周修杰同樣認(rèn)可輸配分開的重要意義。他認(rèn)為：“輸配分開是電力體制改革的重中之重，一方面是因為只有打破輸配一體的電網(wǎng)體制，才能解決電力發(fā)展的深層次問題，才能推動電力產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展；另一方面是因為只有推進(jìn)輸配分開才能提高管理效率，降低電力成本。輸配電改革的發(fā)力點是在改變單一電力購買方的市場格局，不斷培育多樣化的市場購電主體。”

電價改革局猶僵

鑒于電力體制改革走從“主輔分離”到“輸配分開”路線困難重重，業(yè)界近年來開始探討盡快實施電價形成機(jī)制改革，以解決目前中國面臨的電荒和煤電價格扭曲等實際問題。

中國電力聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕認(rèn)為，與輸配分開相比，目前中國電改最急迫、最有效的是電價改革?！半娋W(wǎng)有其自然壟斷的屬性，難以在各個領(lǐng)域開展完全競爭。輸配分開以后，只是由大的自然壟斷，變成若干小的自然壟斷，僅縮小了核算單位，并不會呈現(xiàn)電力市場完全競爭性的態(tài)勢。只有采取新的宏觀調(diào)控方式，在規(guī)劃管理、項目審批和電價改革上發(fā)力，引入競爭機(jī)制，增加用戶的選擇權(quán)，才有助于真正解決目前的電力體制存在的問題。”

盡管裝機(jī)容量早居世界首位，始于3月份的“電荒”還是給中國來了個措手不及。缺煤停機(jī)、拉閘限電現(xiàn)象此起彼伏，“電荒”在全國呈蔓延之勢，其范圍之廣、影響之深和開始之早遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出市場預(yù)期。更令人瞠目的是，本輪電力緊張呈現(xiàn)出了與2004年電荒完全不同的情況：電力緊缺已從總量缺電向結(jié)構(gòu)性缺電轉(zhuǎn)變，而且火電的規(guī)模投資積極性已呈現(xiàn)消極情緒，火電裝機(jī)銳減。中電聯(lián)對此表示出了極大擔(dān)憂，稱如果這種態(tài)勢不加以遏制和改善，在“十二五”中期，也就是2013年左右，真正意義的全國性大范圍電荒將到來。

國家電監(jiān)會辦公廳副主任俞燕山對此表示，今年部分地區(qū)出現(xiàn)的用電緊張狀況，最主要的原因是電價形成機(jī)制長期得不到理順。電價應(yīng)通過市場交易產(chǎn)生，而不是由政府審批定價。如果煤炭價格必須反映能源稀缺和環(huán)境成本，電價也必須同步反映。

廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)則認(rèn)為，中國深化電力體制改革的下一步重點不在于比主輔分離難度更大的輸配分開和競價上網(wǎng)，而是更為急迫的電價形成機(jī)制改革，從而解決電價受政府控制、漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于瘋狂上漲的煤價的矛盾，進(jìn)而從根本上解決在中國各地反復(fù)出現(xiàn)的電力短缺現(xiàn)象。

“根除電力短缺，提高服務(wù)水平等都是電力體制改革的目標(biāo)?！敝苄藿軐τ浾弑硎?，電力體制改革的本質(zhì)是改善當(dāng)前電力體制中存在的不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素，推動電力產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。高效的電力體制有利于推動市場主體之間的競爭，提高電力服務(wù)水平，也能理順上下游之間的利益輸送機(jī)制，提高發(fā)電企業(yè)的積極性，從而增加電力供應(yīng)。

當(dāng)前制約電力體制改革的因素有以下幾點：一是缺乏有力的法律保障，難以協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系。盡管電力體制改革的長期目標(biāo)已經(jīng)確定，但是沒有系統(tǒng)的規(guī)劃與詳細(xì)設(shè)計。第二是舊的體制慣性未能完全消除，新的監(jiān)管體制未能健全。這些體制問題與歷史遺留問題均非一朝一夕之功可以解決的，需要經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步與電力產(chǎn)業(yè)的成熟，而不斷采取合適的措施。比如詳細(xì)而具有法律約束的電力改革方案目前難以通過，因為涉及的利益主體太多，難以達(dá)成一致意見。因此，電改在電價改革處膠著已久，業(yè)界迫切期待創(chuàng)新電力改革模式和監(jiān)管方式。

對此，歐陽昌裕向記者坦言：“要結(jié)合國情特別是法律和市場環(huán)境制定改革規(guī)則。改革理論派別林立，國內(nèi)外實踐也不盡相同。沒有最好的模式，只有最適合的模式。比如電力體制改革，國外有徹底的、有一體化的、有介于兩者中間的改革實踐。試問哪個模式最好?只要能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，保證電力供應(yīng)就是好的。這才是問題的關(guān)鍵。因此，我們要階段性看問題，從大的發(fā)展階段和環(huán)境看問題?！?/p>