審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能在國家治理中的作用

劉家義審計(jì)長在2011年7月7日的中國審計(jì)學(xué)會第三次理事論壇上發(fā)表了題為《國建審計(jì)與國家治理》的講話，對國家審計(jì)與國家治理問題進(jìn)行了充分而翔實(shí)的論證?？梢哉f，“免疫系統(tǒng)”概念的提出是對國家審計(jì)內(nèi)涵的一次高度概括和深化，而國家審計(jì)和國家治理問題的研究是對國家審計(jì)地位的一次重新準(zhǔn)確定位。

一、審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能與國家治理的關(guān)系

國家審計(jì)是國家基本政治制度的重要組成部分，是國家實(shí)現(xiàn)良好治理的內(nèi)在需求。國家審計(jì)是隨著國家的成長而出現(xiàn)的，自其誕生至今，其服務(wù)對象和目標(biāo)就是維護(hù)國家的長治久安。國家審計(jì)與國家治理二者密不可分，國家審計(jì)是國家治理的派生系統(tǒng)，沒有國家治理也就談不上國家審計(jì)；反言之，國家治理也離不開國家審計(jì)，要實(shí)現(xiàn)國家良好治理必然需要國家審計(jì)為其服務(wù)。隨著朝代的更迭，歷史的前進(jìn)，國家治理的目標(biāo)會發(fā)生變化，國家治理的需求也會相應(yīng)發(fā)生改變。國家審計(jì)作為國家治理內(nèi)生的一套監(jiān)督控制系統(tǒng)，國家審計(jì)的功能相應(yīng)也是國家治理根據(jù)其需要所賦予的。從國家審計(jì)的發(fā)展歷程看，國家審計(jì)為適應(yīng)國家治理需求的變化，在不斷豐富其自身職能，已經(jīng)從最初以查錯(cuò)防弊為目標(biāo)的審計(jì)，發(fā)展到財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)、績效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等多種審計(jì)類型并存的格局。與國家審計(jì)職能的不斷豐富相對應(yīng)，國家審計(jì)的功能也在不斷豐富和加強(qiáng)。現(xiàn)今我國著重強(qiáng)調(diào)發(fā)揮國家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，正是適應(yīng)目前我國國家治理的需求而提出來的。審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能不僅涵蓋了檢查會計(jì)賬目、實(shí)施經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、做出經(jīng)濟(jì)評價(jià)等傳統(tǒng)職能，還擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家安全，推進(jìn)民主法治，保障國家利益的職能。

審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能是現(xiàn)今國家審計(jì)職能發(fā)揮作用的著力點(diǎn)。國家審計(jì)通過有效制約權(quán)力，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防、揭示和抵御功能，在維護(hù)民主法治，保障國家安全，推動落實(shí)責(zé)任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念的落實(shí)，不斷完善國家治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用。近年來，在審計(jì)“免疫系統(tǒng)”理論指導(dǎo)下，國家審計(jì)突出提前介入，全程跟蹤，在汶川地震救災(zāi)審計(jì)、應(yīng)對國際金融危機(jī)、擴(kuò)內(nèi)需促增長等涉及發(fā)展全局的重大問題上，都較好地發(fā)揮了審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能。國家審計(jì)通過“免疫系統(tǒng)”三大功能的有效發(fā)揮，為國家政令暢通提供了有力保障，使國家的大政方針能得到有效執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)；通過查處大案要案，挖出了影響經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的蛀蟲，維護(hù)了社會法治；通過揭示經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的體制機(jī)制性缺陷和障礙，提出改進(jìn)建議，實(shí)現(xiàn)國家治理中自我修復(fù)和完善功能；通過實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，落實(shí)公民在國家治理中的知情權(quán)和參與權(quán)，推動了國家民主的進(jìn)程。

二、審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能在國家治理中的作用

（一）發(fā)揮審計(jì)預(yù)防功能，維護(hù)國家安全。

審計(jì)的預(yù)防功能就是通過審計(jì)，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行預(yù)測分析，對潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行揭示，在問題嚴(yán)重之前提出預(yù)警建議，避免危害加重。通過審計(jì)預(yù)防功能的發(fā)揮，揭示和反映經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)，敏銳地感知風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)影響國家安全的問題，及時(shí)提出審計(jì)建議，能對維護(hù)國家安全起到積極有效的作用。近年來，國家審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注了能源及戰(zhàn)略資源、財(cái)政金融運(yùn)行、國家信息、地方政府性債務(wù)、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理和監(jiān)管、國有資產(chǎn)安全和中小企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、資源和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，及時(shí)分析和反映經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，并通過審計(jì)有效發(fā)現(xiàn)了一些涉及國家經(jīng)濟(jì)安全的問題，為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全提供了可靠信息。如我國存在原油供需失衡、對外依存度高、儲備保障能力不強(qiáng)，境外開發(fā)難度大等狀況，影響我國石油安全的問題；如有關(guān)部門未有效履行職責(zé)，導(dǎo)致個(gè)別中央小麥儲備庫的實(shí)際庫存存在一定不足，威脅國家糧食儲備安全的問題；如我國企業(yè)境外上市相關(guān)制度不健全、不完善，個(gè)別公司境外上市以來，大量不宜對外公開的信息被國外中介機(jī)構(gòu)掌握或在境外公開披露，影響國家信息安全的問題；如我國國有企業(yè)金融衍生品投資管理比較混亂，存在重大投資風(fēng)險(xiǎn)的問題；如我國病險(xiǎn)水庫多，除險(xiǎn)加固工程進(jìn)展緩慢，影響民生安全的問題；如工程建設(shè)中環(huán)境保護(hù)措施未落實(shí)到位，生態(tài)保護(hù)區(qū)植被損毀，水土保持工作滯后，影響國家生態(tài)環(huán)境的問題。審計(jì)實(shí)踐證明，國家審計(jì)在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全方面發(fā)揮著重要作用。

（二）發(fā)揮審計(jì)揭露功能，維護(hù)國家法治。

“腐敗就是運(yùn)用公共權(quán)力謀取私人利益，意味著公共權(quán)力的異化，是國家治理中最嚴(yán)重的威脅之一。”不論過去還是現(xiàn)在，揭露問題，查處大案要案，歷來都是國家審計(jì)的主要功能之一。通過揭露問題，不僅能夠懲治貪污腐敗等違法違紀(jì)行為，保護(hù)國家利益，推進(jìn)廉政建設(shè)，維護(hù)國家法治，提高政府的公信力；而且通過總結(jié)規(guī)律，找出違法違紀(jì)問題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，可針對性的完善各項(xiàng)監(jiān)管機(jī)制，可達(dá)到預(yù)防問題再次發(fā)生的目的。在我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，國家走向富強(qiáng)，人民生活不斷改善的同時(shí)，某些領(lǐng)域內(nèi)還存在個(gè)別管理者管理不善、違規(guī)決策或決策失誤導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失及損失浪費(fèi)的問題，以及一些重大違法違規(guī)問題及經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索。這些重大違法違規(guī)問題不僅數(shù)額巨大，而且手段也日益翻新，有的甚至已嚴(yán)重危及了國家經(jīng)濟(jì)安全或企業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展，成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和深化改革最為嚴(yán)重的問題。國家審計(jì)作為國家治理內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)，具有獨(dú)立、客觀、公正的特性，同時(shí)其重點(diǎn)監(jiān)控的對象就是國家財(cái)富，而這是最易發(fā)生腐敗領(lǐng)域。因此，國家審計(jì)有能力也有責(zé)任擔(dān)負(fù)推進(jìn)我國反腐倡廉建設(shè)，維護(hù)國家法治的重任。國家審計(jì)必須加大監(jiān)督力度，查處各類重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督，注重發(fā)現(xiàn)由于決策失誤或管理不善導(dǎo)致的國有資產(chǎn)損失浪費(fèi)等問題，以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，通過審計(jì)推動我國問責(zé)機(jī)制和責(zé)任追究制度建立健全，確保權(quán)力在陽光下高效運(yùn)行。

（三）發(fā)揮審計(jì)抵御功能，促進(jìn)國家治理創(chuàng)新。

審計(jì)必須自覺融入經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)和發(fā)展大局，發(fā)揮其建設(shè)性作用。當(dāng)前尤其要以我國“十二五”發(fā)展規(guī)劃提出以科學(xué)發(fā)展為主題、以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，圍繞主題主線確定的戰(zhàn)略目標(biāo)，在揭露和查處重大違法違規(guī)問題的同時(shí)，揭示體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度方面存在的漏洞，著力解決經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的各類深層次矛盾和問題，找出經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的共性、普遍性問題，由微觀入宏觀，從更深的層次來觀察和分析問題，充分發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用，更好、更多、更高層次地提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范管理和防范風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)建議，提高經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行質(zhì)量和效益，持續(xù)推動國家各個(gè)領(lǐng)域的改革和體制制度創(chuàng)新，推動經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。全面發(fā)揮審計(jì)的抵御功能。這既是法律賦予國家審計(jì)的責(zé)任，又是國家審計(jì)服務(wù)國家治理的重要途徑。如，今年國家審計(jì)機(jī)關(guān)對全國省、市、縣三級政府所有涉及債務(wù)的近9萬個(gè)政府部門和融資平臺公司等單位進(jìn)行了審計(jì)，在摸清地方政府性債務(wù)底數(shù)的基礎(chǔ)上，分析了債務(wù)產(chǎn)生的歷史背景、演變過程、發(fā)揮作用和存在問題，并提出妥善處理存量債務(wù)、健全完善地方政府性債務(wù)管理制度、建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制的審計(jì)建議。

三、“十二五”期間國家治理對審計(jì)“免疫系統(tǒng)”效能發(fā)揮的要求

（一）審計(jì)預(yù)防功能要進(jìn)一步強(qiáng)化其主動性。

隨著國家治理的著力點(diǎn)發(fā)生變化，對審計(jì)主動性的要求更為迫切。審計(jì)機(jī)關(guān)必須清楚當(dāng)前審計(jì)工作面臨的新形勢、政府和部門的新要求、人民的新期望，并適應(yīng)它們。溫家寶總理在政府工作報(bào)告中要求“財(cái)政資金運(yùn)行到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”，對審計(jì)工作的主動性提出了明確的要求。審計(jì)工作要立足主動性，要主動地調(diào)整審計(jì)工作思路，主動地改進(jìn)審計(jì)工作方法，主動地調(diào)動所能掌握的資源去查處問題，要從長遠(yuǎn)著眼，主動地去感知風(fēng)險(xiǎn)，分析存在的潛在隱患，查明根源，主動地去提出調(diào)動各種資源預(yù)防潛在侵害的建議。審計(jì)必須主動跟進(jìn)國家各項(xiàng)工作，關(guān)注中央宏觀調(diào)控政策的落實(shí)情況和效益，關(guān)注經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整情況和效益，關(guān)注政府重大投資項(xiàng)目的建設(shè)過程和績效狀況，關(guān)注資源和環(huán)境保護(hù)，自主創(chuàng)新情況，關(guān)注國家經(jīng)濟(jì)安全問題，關(guān)注民生政策措施落實(shí)情況，關(guān)注民生資金的管理和使用情況，關(guān)注國家利用外資情況和對外開放情況，關(guān)注境外資產(chǎn)和投資的效益和安全情況等。近年來，審計(jì)機(jī)關(guān)開展的對國家建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，是提高審計(jì)工作主動性的一項(xiàng)有效舉措，實(shí)踐證明跟蹤審計(jì)在規(guī)范建設(shè)管理、節(jié)約建設(shè)資金、提高投資效益、制約腐敗行為、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用。如審計(jì)機(jī)關(guān)對“5·12”汶川大地震災(zāi)后救災(zāi)款物實(shí)施了全過程的跟蹤審計(jì)，在促進(jìn)地方政府強(qiáng)化責(zé)任，提高工程質(zhì)量，節(jié)約資金，挽回?fù)p失等方面取得顯著成效，審計(jì)結(jié)果被及時(shí)公告，向全國人民交出了一份滿意的答卷，也為中國贏得了良好的國際聲譽(yù)。

（二）審計(jì)揭露功能發(fā)揮的深度和質(zhì)量要進(jìn)一步提升。

我國民主法治進(jìn)程在不斷加快，人民參政議政的意識越來越強(qiáng)，審計(jì)工作過程、結(jié)果處在嚴(yán)格的法律約束和社會公眾監(jiān)督之下，社會公眾對審計(jì)效果的要求更高了。社會公眾希望審計(jì)機(jī)關(guān)既要敢于碰硬，敢于揭露違法違規(guī)事實(shí)，嚴(yán)肅查處大案要案，更要分析原因，認(rèn)真研究和分析腐敗案件發(fā)生的特點(diǎn)和規(guī)律，準(zhǔn)確判斷腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部位和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，及時(shí)揭示和查處重大侵害群眾切身利益、重大違背國家政策、重大損失浪費(fèi)問題，以及濫用職權(quán)、貪污受賄、失職瀆職、商業(yè)賄賂等案件。可以說，“對審計(jì)效果的關(guān)注，已經(jīng)成為社會公眾一種常態(tài)化的需求。”這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)必須狠抓審計(jì)質(zhì)量，提升審計(jì)工作的水平。通過高質(zhì)量的審計(jì)工作，提出深化改革、完善法治、強(qiáng)化管理的建議，及時(shí)把審計(jì)結(jié)果和整改情況向社會公開，進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。

（三）審計(jì)抵御功能的強(qiáng)度和廣度要進(jìn)一步提高。

要強(qiáng)化審計(jì)，必須樹立宏觀性和建設(shè)性的審計(jì)理念。必須“兩手抓，兩手都要硬”，在嚴(yán)肅揭露和查處重大違法違紀(jì)問題的同時(shí)，要更加注重分析和查找國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的體制性障礙、機(jī)制性缺陷和管理性漏洞，著力分析原因，提出健全體制、完善機(jī)制、規(guī)范管理的審計(jì)建議，從根本上提高經(jīng)濟(jì)社會機(jī)體的“抵御”不良侵害的能力。換言之，審計(jì)不能只治標(biāo)，抓幾個(gè)貪官污吏，挖幾個(gè)社會蛀蟲了事；更要注意治本，從根本上找出經(jīng)濟(jì)社會機(jī)體自身運(yùn)行中存在的薄弱環(huán)節(jié)，加以鞏固強(qiáng)化，提高其自身“免疫力”?！笆濉逼陂g，我國以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各個(gè)領(lǐng)域的工作都要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。國家審計(jì)必須緊緊圍繞國家治理的各項(xiàng)任務(wù)全面展開，必須努力跟進(jìn)國家治理的需求，確保國家經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展中保持穩(wěn)定，努力查找發(fā)展中存在的體制、機(jī)制障礙或管理漏洞，不斷夯實(shí)每一步發(fā)展的根基。因此，審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的抵御功能發(fā)揮的強(qiáng)度和廣度應(yīng)該進(jìn)一步提高，在“更寬的領(lǐng)域、更高的層面發(fā)揮更大的作用?！?/p>

正如劉審計(jì)長所說的，審計(jì)工作必須應(yīng)勢而變，必須“不斷調(diào)整和校正發(fā)展路徑，通過理念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，不斷適應(yīng)有效服務(wù)國家治理的需要，推動國家治理的完善和改進(jìn)?！?/p>

（作者單位：審計(jì)署太原特派辦）