關(guān)于地方政府性債務(wù)審計的思考

地方政府性債務(wù)（即地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)），主要是指由地方政府及其所屬部門預(yù)算單位作為債務(wù)人，按照協(xié)議、合同約定或者依照法律規(guī)定，舉借或合法擔(dān)保以及在特定條件下需由政府償還的內(nèi)外債務(wù)。為保證經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，通過舉借債務(wù)，有效緩解了資金需求矛盾，加快了基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。但由于大量舉債也帶來了政府性債務(wù)劇增，財政風(fēng)險加大等問題。目前應(yīng)從維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的高度，關(guān)注地方政府債務(wù)風(fēng)險，通過審計摸清地方政府債務(wù)的總體情況，揭示和反映存在的問題和運(yùn)行風(fēng)險，促進(jìn)各級地方政府規(guī)范債務(wù)管理。這是審計工作緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，增強(qiáng)服務(wù)科學(xué)發(fā)展能力的重要體現(xiàn)。

一、政府性債務(wù)產(chǎn)生的原因

我國地方政府債務(wù)的形成與積累有著十分復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會原因，有的是歷史遺留問題顯性化、有的是政府行為不規(guī)范所致、有的是由債務(wù)管理體制因素造成的，因而是多重因素和矛盾綜合作用的結(jié)果。

1.財政體制方面的原因。

1994年的分稅制改革使得財政的集中度大幅度提高，但是事權(quán)劃分卻仍不清晰。近年來各項(xiàng)改革力度不斷加大，地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入增加，地方財政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的財力匱乏。

現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，上級對地方特別是省以下政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度不能滿足地方正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。

財政金融體制不健全，導(dǎo)致地方政府只能舉債解決支出壓力，政府債務(wù)增加。地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，違規(guī)融資。

2.行政管理體制方面的原因。

行政管理體制改革的減人、減事、減支效果不明顯，人浮于事，行政效率不高的狀況一直沒有得到很好的解決，財政支出壓力較大，支出剛性較強(qiáng)，財政負(fù)擔(dān)沉重，拖欠工資現(xiàn)象時有發(fā)生。為彌補(bǔ)財政支出“硬缺口”，各級地方財政不得不四處舉債，最終陷入了“挖東墻補(bǔ)西墻”、“借新債還舊債”的惡性循環(huán)之中。

政府職能界定不清，財政性資金過多地投入生產(chǎn)性、競爭性領(lǐng)域，使地方財政承擔(dān)了本應(yīng)由市場承擔(dān)的風(fēng)險。

現(xiàn)行的政府績效評價和監(jiān)督體系不完善，個別地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，不惜融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設(shè)，加之監(jiān)督管理的缺位，最終使得地方政府因無法償還債務(wù)而背下了沉重的包袱。

3.投融資體制方面的原因。

目前我國的財政金融體制不健全，作為金融市場上的一大類融資主體，地方政府缺乏必要的正規(guī)的融資渠道，在不得已的情況下，只好通過各種辦法，通過各種非正規(guī)渠道進(jìn)行變相舉債，以解決政府財力緊缺的問題。而不規(guī)范的舉債，也從某種程度上加大了政府債務(wù)的壓力。

4.政府債務(wù)管理制度方面的原因。

長期以來，地方政府對債務(wù)問題缺乏足夠的認(rèn)識，沒有成立統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，政府債務(wù)管理權(quán)限分散于計委、財政、監(jiān)察、審計等部門，各部門的管理權(quán)限不同，管理側(cè)重點(diǎn)也不同，這樣，實(shí)際上達(dá)不到規(guī)范管理的效果。同時，由于沒有建立借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)制，對于是否應(yīng)該舉債沒有相應(yīng)的評估機(jī)制，導(dǎo)致部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意舉債的現(xiàn)象時有發(fā)生，債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。

5.宏觀政策方面的原因。

受市場經(jīng)濟(jì)體制和宏觀調(diào)控影響，使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入增長遇到了困難，在財力嚴(yán)重不足的情況下發(fā)展社會事業(yè)難免走上高負(fù)債道路。如：中央出臺稅收減免政策，直接影響了地方財力；政策性增支因素不斷出臺，增加了各級地方財政的平衡難度。近年來，國家和省相繼出臺了增加公務(wù)員工資、實(shí)施出口退稅改革、加大社會保障力度、增加計劃生育、公共醫(yī)療衛(wèi)生和義務(wù)投入、實(shí)行稅費(fèi)改革、九年義務(wù)教育“一費(fèi)制”試點(diǎn)、剝離企業(yè)辦社會職能、解決部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部生活困難以及公安部門實(shí)行最低保障等增支“口子”。這種“上面開口子，下面拿票子”的作法，進(jìn)一步加大了地方財政的支出壓力。

受宏觀調(diào)控因素的影響，使本來經(jīng)濟(jì)總量小、收支矛盾突出的地方財政特別是基層財政更加“捉襟見肘”，調(diào)控經(jīng)濟(jì)和支持社會事業(yè)發(fā)展的能力受到嚴(yán)重削弱。為滿足日益增長的社會事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出需要，不得不走上舉債道路，而當(dāng)舉債行為缺乏強(qiáng)勁有力的機(jī)制約束時，債務(wù)規(guī)模便難免失控。

二、政府性債務(wù)審計應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)

1.債務(wù)總體規(guī)模和構(gòu)成。重點(diǎn)是摸清政府所有債務(wù)來源渠道、借款約定用途、債務(wù)總體構(gòu)成、借款期限、還本付息、借款擔(dān)保等方面情況。

2.債務(wù)資金管理使用。審計調(diào)查地方政府出臺的債務(wù)資金管理使用文件法規(guī)、各項(xiàng)管理規(guī)定在實(shí)際工作中執(zhí)行情況，查處和披露截留、虛報、擠占挪用債務(wù)資金問題，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目過程中存在的招投標(biāo)、監(jiān)理、資金結(jié)算撥付、工程建設(shè)質(zhì)量與安全等方面的問題，要進(jìn)行深入全面、細(xì)致審計核查，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因。

3.地方政府還債情況及償債能力。審計調(diào)查債務(wù)資金項(xiàng)目使用效益情況，評價項(xiàng)目建設(shè)管理績效水平，根據(jù)地方政府財力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景和目前償債情況，進(jìn)行綜合分析，提出規(guī)范管理地方政府性債務(wù)、有效化解債務(wù)的建議。

4.地方政府所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級債務(wù)總體情況及構(gòu)成。主要是從總體上調(diào)查歸口地方政府管理的所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、村級債務(wù)及教育債務(wù)等總體情況，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，有的債務(wù)最終還是由地方政府承擔(dān)償債義務(wù)（如農(nóng)村中小學(xué)校歷史上形成的教育債務(wù)），掌握調(diào)查這些債務(wù)利于分析地方政府整體債務(wù)現(xiàn)狀和償債風(fēng)險。

三、控制政府債務(wù)風(fēng)險的具體措施

地方政府應(yīng)加強(qiáng)對政府性負(fù)債的監(jiān)督，建立健全地方政府性債務(wù)管理辦法，對政府性債務(wù)的管理原則、改革措施、防范制度作出明確規(guī)定：

1.政府負(fù)債償債管理應(yīng)遵循“舉債適度、講求效益、加強(qiáng)管理、規(guī)避風(fēng)險”的原則。

2.規(guī)范政府負(fù)債管理，實(shí)現(xiàn)財政經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，把握舉債規(guī)模，增強(qiáng)風(fēng)險意識，構(gòu)建預(yù)警機(jī)制，舉債規(guī)模不超過上年預(yù)算內(nèi)可用財力及不超過預(yù)算內(nèi)外可用于基本建設(shè)的資金。

3.建立公開的地方政府融資渠道，使合理的地方政府舉債規(guī)范化，并設(shè)法使地方政府存在隱形債務(wù)顯形化，杜絕以往地方債務(wù)沒有“正門”，只好走“旁門”的不合理現(xiàn)象，堵住各種隱形、違規(guī)的借債融資渠道。

4.嚴(yán)格擔(dān)保行為，重點(diǎn)規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目投資貸款擔(dān)保制度，要求政府部門一律不得對外提供各種擔(dān)保和償債承諾。

5.積極推行財政管理配套性改革，推進(jìn)和完善部門預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，取消過渡性賬戶，樹立綜合財政的理念。

6.建立健全風(fēng)險防范制度，體現(xiàn)謹(jǐn)慎性原則，對政府債務(wù)計提風(fēng)險準(zhǔn)備金，并列入年度財政預(yù)算，以實(shí)現(xiàn)財政經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：景德鎮(zhèn)市審計局）