“事業(yè)人”鐵飯碗還能捧多久

在我國(guó)，有這么一個(gè)部門，其成員被稱為“國(guó)家干部”，但又不屬于公務(wù)員，不受《公務(wù)員法》管理；他們從事的既有行政管理，又有公共服務(wù)，甚至還有經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。這就是事業(yè)單位。

我國(guó)有126萬多個(gè)事業(yè)單位，共計(jì)3000多萬正式職工，另有900萬離退休人員，總數(shù)超過4000萬人。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，事業(yè)單位承擔(dān)著教育、醫(yī)療、科研等極為重要的社會(huì)職能，它的存在是對(duì)西方“公共服務(wù)市場(chǎng)化”的否定，是社會(huì)主義優(yōu)越性的重要標(biāo)志。

改革開放以后，“市場(chǎng)”被重新認(rèn)識(shí)。但在我國(guó)的意識(shí)形態(tài)里，市場(chǎng)提供公共服務(wù)的能力始終受到懷疑。于是，事業(yè)單位依然被保留下來，成了“行政”與“市場(chǎng)”的中間地帶。但30年來，事業(yè)單位提供公共服務(wù)的職能實(shí)現(xiàn)得并不理想，圍繞事業(yè)單位“提高效率、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、規(guī)范運(yùn)作”而展開的改革也從未停止。1978年開始的事業(yè)單位改革，重點(diǎn)是順應(yīng)教育、科技體制改革的要求，恢復(fù)職稱評(píng)審、擴(kuò)大事業(yè)單位人事管理自主權(quán)，對(duì)聘用制進(jìn)行初步探索。黨的十四大明確提出，要按照機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的特點(diǎn)，建立分類管理的人事制度。2002年，《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》出臺(tái)，標(biāo)志著一種新型的、符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的事業(yè)單位人事制度開始建立，我國(guó)機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位分類管理的人事管理體制框架基本形成。2006年10月，原國(guó)家人事部出臺(tái)了《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》。2008年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，并在5省市開展事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，事業(yè)單位人事制度改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段。2009年伊始，績(jī)效工資制度在義務(wù)教育學(xué)校開始實(shí)施，國(guó)務(wù)院規(guī)定，到2010年，該制度在所有事業(yè)單位全面鋪開。

來自高層的判斷認(rèn)為，面對(duì)新形勢(shì)新要求，我國(guó)社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分，事企不分，機(jī)制不活。公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高。支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。公共服務(wù)的落后，是對(duì)民生發(fā)展的直接制約。

今年4月初，中央已經(jīng)確定了一張事業(yè)單位分類改革的時(shí)間表，預(yù)計(jì)到2015年，中國(guó)將在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類；到2020年，中國(guó)將形成新的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制。一度躑躅不前的涉及數(shù)千萬人利益的事業(yè)單位改革，再度被提上議事日程。

竹立家：應(yīng)實(shí)行行政、市場(chǎng)“二分法”

事業(yè)單位改革是繼之前進(jìn)行的土地承包制改革和國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制改革之后的又一項(xiàng)重大改革措施，但其意義要比土地改革和國(guó)企改革重大得多。之前的改革涉及土地、市場(chǎng)化和效率的問題，而事業(yè)單位改革涉及的是“人”的問題。事業(yè)單位聚集了我國(guó)大部分科技和管理精英，其高職高管人員大約占我國(guó)高職高管總數(shù)的70％以上，是黨和國(guó)家的寶貴財(cái)富，改革必須有利于發(fā)揮這些人為國(guó)為民服務(wù)的積極性。共和國(guó)能不能發(fā)展，發(fā)展的速度和質(zhì)量如何，黨和政府的威信，老百姓對(duì)黨和政府的信任度，都同他們的工作效果息息相關(guān)。

事業(yè)單位改革的目標(biāo)和價(jià)值取向應(yīng)該設(shè)定為：為社會(huì)提供更完善的公共服務(wù)。這是由事業(yè)單位的公共機(jī)構(gòu)性質(zhì)所決定的。公共機(jī)構(gòu)包括公共政策制定部門，即政府機(jī)構(gòu)；附屬于政府機(jī)構(gòu)的公共政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即我國(guó)所謂的“事業(yè)單位”；關(guān)乎國(guó)家命運(yùn)、人民日常生活和社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，即公共企業(yè)。事業(yè)單位是政府公共政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)不到位的很重要原因，就在于事業(yè)單位的公共服務(wù)不到位。因此，離開這個(gè)目標(biāo)談事業(yè)單位改革(比如有人提出事業(yè)單位改革的目標(biāo)是裁員、降低成本、減少編制，等等)，改革的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致事業(yè)單位的公共服務(wù)更差，人員更沒有聚集性。

改革的主要方式方法，在于對(duì)事業(yè)單位組織機(jī)制、運(yùn)作方式進(jìn)行改革，即完善事業(yè)單位的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)工作人員的積極性，使之能更好地提供公共服務(wù)，而不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行一些工資制度、薪酬制度、設(shè)崗制度等方面的改革。實(shí)踐證明，這樣的改革措施不僅沒能激發(fā)事業(yè)單位的積極性，反而起了反作用。

實(shí)行行政、市場(chǎng)的“二分法”。根據(jù)國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)來看，凡是在公共機(jī)構(gòu)工作，通過公共財(cái)政受薪的人員，都應(yīng)該納入“公務(wù)員”管理序列，同時(shí)將公務(wù)員按照行政、技術(shù)、管理等不同職能進(jìn)行分類。我國(guó)現(xiàn)在的分類方法實(shí)際上是“三分法”，在行政、市場(chǎng)之外，還有一個(gè)事業(yè)單位、國(guó)企高管的“灰色地帶”。我主張實(shí)行行政、市場(chǎng)的“二分法”，將事業(yè)單位工作人員和國(guó)企高管全部納入公務(wù)員管理，受《公務(wù)員法》調(diào)控。其原因和好處有三：一是可以打破當(dāng)前較嚴(yán)重的“官本位”狀況，只要是在公共機(jī)構(gòu)工作就人人平等。而我們現(xiàn)在的狀況是，將公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員分列，后者參照前者定級(jí)別、工資、退休待遇等，而實(shí)際上二者的地位和待遇都存在差別，似乎公務(wù)員更加“高人一等”。其次，地位待遇統(tǒng)一，能調(diào)動(dòng)其工作積極性。再次，也便于對(duì)這一群體進(jìn)行監(jiān)督和管理。當(dāng)前，由于中國(guó)該納入公務(wù)員管理的部門沒有納入公務(wù)員管理，一些公共機(jī)構(gòu)利用所占有的公共資源亂收費(fèi)、亂罰款，把服務(wù)變成滿足部門和個(gè)人利益的需要，而他們又處在《公務(wù)員法》和公務(wù)員組織紀(jì)律的調(diào)控之外。納入公務(wù)員統(tǒng)一管理，便于杜絕這些問題的發(fā)生。

(作者系國(guó)家行政學(xué)院教授)

朱春奎：從事業(yè)單位到法定機(jī)構(gòu)

推進(jìn)事業(yè)單位向法定機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，首先需要明確的是，法定機(jī)構(gòu)改革的取向是“從身份到契約”。法定機(jī)構(gòu)倚重合同治理，對(duì)外要與政府委托部門簽訂行政合同，形成公法關(guān)系；對(duì)內(nèi)要與聘用員工簽訂勞動(dòng)合同，形成私法關(guān)系。這種基于平等自愿的合同治理，彰顯的是行為的公務(wù)性而非身份的官方性，實(shí)現(xiàn)了從強(qiáng)調(diào)單方性、強(qiáng)制化、命令—服從式的行政管理，向推崇平等、自愿和意思自治的合同治理的轉(zhuǎn)變。也就是說法定機(jī)構(gòu)的改革路徑必然是去行政化、合同化的路徑。

其次，法定機(jī)構(gòu)的改革路徑必然是一個(gè)法定化的路徑，這是法定機(jī)構(gòu)自身由法而定所決定的。顧名思義，法定機(jī)構(gòu)只能依法而定，如何實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的“法定化”是問題的關(guān)鍵。在統(tǒng)一的《法定機(jī)構(gòu)法》出臺(tái)前，宜采取統(tǒng)分結(jié)合、條塊互補(bǔ)的法定化模式：“統(tǒng)”就是指在“條”上由上位法規(guī)定一個(gè)適用于全行業(yè)的統(tǒng)一性制度框架，就該類法定機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)、管理方式和運(yùn)行機(jī)制作出原則性規(guī)定；“分”就是指在“塊”上由下位法結(jié)合地方實(shí)際作出有針對(duì)性的制度安排，細(xì)化當(dāng)?shù)胤ǘC(jī)構(gòu)的法定職責(zé)、管理方式和運(yùn)行機(jī)制。

最后，要準(zhǔn)確選擇法定機(jī)構(gòu)改革對(duì)象，選取恰當(dāng)突破口。按照分類改革的精神，現(xiàn)行事業(yè)單位主要承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)，法定機(jī)構(gòu)不適用于此類事業(yè)單位；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，法定機(jī)構(gòu)一般也不適用于此類事業(yè)單位，除非是范圍非常有限的特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域；主要從事公益服務(wù)的，要強(qiáng)化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管，法定機(jī)構(gòu)主要適用于此類事業(yè)單位。就公益服務(wù)類而言，法定機(jī)構(gòu)又主要適用于純公益領(lǐng)域，包括義務(wù)教育、公共文化、公共衛(wèi)生、群眾體育、生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)等，至于準(zhǔn)公益領(lǐng)域的事業(yè)單位，包括非義務(wù)教育、非營(yíng)利醫(yī)療衛(wèi)生等，一旦市場(chǎng)發(fā)育成熟即可納入轉(zhuǎn)企改制之列，因此轉(zhuǎn)為法定機(jī)構(gòu)的必要性不大。同時(shí)，在適用法定機(jī)構(gòu)的單位中，也要選擇最適于由法定機(jī)構(gòu)來提供的公共服務(wù)領(lǐng)域或項(xiàng)目來作為突破口。起步如果是不恰當(dāng)?shù)剡x擇，那么其效果就不會(huì)從一開始顯著地表現(xiàn)出來，從而被廣泛認(rèn)可，并為其后的進(jìn)一步改革鋪平道路。

(作者系復(fù)旦大學(xué)教授)

李軍鵬：必須利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)均等化是我國(guó)公共政策的主要目標(biāo)?；竟卜?wù)是以政府為主的公共部門為人民群眾提供的基本民生保障，是以全體社會(huì)成員分享改革發(fā)展成果為目標(biāo)的制度安排，包括保障人的基本生存權(quán)、基本能力、基本健康需要的公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化核心在基本公共服務(wù)一體化。然而，在我國(guó)城鄉(xiāng)之間、不同所有制單位之間、群眾和干部之間，基本公共服務(wù)資源的分布仍然存在較大差別。由于干群區(qū)隔、城鄉(xiāng)區(qū)隔、所有制區(qū)隔，我國(guó)基本公共服務(wù)體系也體現(xiàn)出了不同人群不同制度、不同保障水平的差別，出現(xiàn)了基本公共服務(wù)“碎片化”的現(xiàn)象。

我國(guó)的事業(yè)單位改革正站在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，就是我國(guó)正處在基本公共服務(wù)均等化的重要?dú)v史時(shí)期。事業(yè)單位改革要堅(jiān)持基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，防止出現(xiàn)“逆基本公共服務(wù)均等化”的現(xiàn)象。具體來說，有如下標(biāo)準(zhǔn)：第一，是否建立了一個(gè)統(tǒng)一的公職人員養(yǎng)老金制度。從國(guó)際慣例來看，許多國(guó)家都建立了統(tǒng)一的公職人員養(yǎng)老金制度，有些國(guó)家還將公立大學(xué)、公立醫(yī)院的工作人員納入公務(wù)員管理。推進(jìn)事業(yè)單位改革，應(yīng)統(tǒng)籌形成統(tǒng)一的包括公務(wù)員、公共服務(wù)提供人員在內(nèi)的公職養(yǎng)老金制度，不應(yīng)形成政府部門公務(wù)員、事業(yè)單位中的“參照公務(wù)員”與事業(yè)單位雇員、派遣制員工的新的分割與不均等的狀況。第二，是否建立了一個(gè)統(tǒng)一的覆蓋全體公職人員的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。要逐步改變目前醫(yī)療保障在各個(gè)社會(huì)群體之間的不均等狀況，逐步建立一個(gè)統(tǒng)一的公職人員醫(yī)療保障制度。

(作者系國(guó)家行政學(xué)院教授)

（摘自《社會(huì)科學(xué)報(bào)》）