“民生支出”請(qǐng)亮明細(xì)賬

　　每年一度的“福布斯稅負(fù)痛苦指數(shù)”再次引發(fā)國(guó)內(nèi)民眾的關(guān)注和激烈爭(zhēng)論，但爭(zhēng)論過(guò)后大家普遍認(rèn)為一個(gè)國(guó)家的稅負(fù)是否“痛苦”不應(yīng)只糾纏于稅負(fù)高低，更應(yīng)關(guān)注財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理。如果政府所獲得的大部分財(cái)政收入用于民生支出和福利水平的提升，那么即使稍高的稅收水平也無(wú)傷大雅。因此，國(guó)內(nèi)有專家就通過(guò)對(duì)2010年預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出數(shù)據(jù)的計(jì)算，詳細(xì)列出了全國(guó)財(cái)政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性住房、文化體育、農(nóng)林水利、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、糧油物資儲(chǔ)備、地震災(zāi)后恢復(fù)重建等方面保障和改善民生的支出，合計(jì)達(dá)到59601.82億元，占公共財(cái)政支出的2／3。其中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性住房、文化體育方面的支出合計(jì)29256.19億元，占全國(guó)財(cái)政支出的32.6％。由于這一2／3的公共支出結(jié)構(gòu)存在，那么即使宏觀稅負(fù)過(guò)高，也不會(huì)存在所謂的“中國(guó)稅負(fù)痛苦指數(shù)排名全球第二”這一說(shuō)法。
　　盡管上述的計(jì)算方法表面上非常合理，但實(shí)際上是經(jīng)不起事實(shí)推敲的，存在較多漏洞。首先，在考慮財(cái)政支出的時(shí)候，分母僅僅包含預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出。而眾所周知，中國(guó)的政府支出總共包含有預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出、預(yù)算外財(cái)政支出和制度外支出三個(gè)部分，只把預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出作為分母，顯然有夸大“民生支出”的嫌疑。
　　其次，考慮分子，何謂“民生支出”?大家通常所說(shuō)的“民生領(lǐng)域”，是指教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障及就業(yè)等與人民群眾生活直接相關(guān)的幾個(gè)方面的支出。與這個(gè)概念較為接近的概念，應(yīng)該是國(guó)際上通用的“福利支出”。在其他國(guó)家，比如美國(guó)政府的財(cái)政支出統(tǒng)計(jì)中，類似交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、能源乃至郵政等開(kāi)支，是明確列在“經(jīng)濟(jì)事務(wù)開(kāi)支”這個(gè)欄目下的，并非福利型開(kāi)支。公認(rèn)的福利型開(kāi)支，只能包括教育、醫(yī)療和社會(huì)保障這三大塊。按此標(biāo)準(zhǔn)，2010年中國(guó)的“福利支出”實(shí)際上為2.6萬(wàn)億元，占當(dāng)年預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出的比例不過(guò)29.5％，占政府總支出的比例為20.6％。美國(guó)的宏觀稅負(fù)與中國(guó)非常接近，相比之下，美國(guó)政府2010年這三項(xiàng)支出占公共財(cái)政總支出比例達(dá)到59％。而在發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)已經(jīng)是全球公認(rèn)的低福利國(guó)家。
　　最后，考慮支出最終的用途。即使是按照近6萬(wàn)億元的“民生支出”口徑計(jì)算，我們也并不清楚這些支出怎么使用，最終用到了哪些地方。從2011年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的財(cái)政支出數(shù)據(jù)中，我們只能看到一個(gè)大的分類支出結(jié)構(gòu)，并不能詳細(xì)查詢這些支出最后究竟被誰(shuí)使用。而這又涉及到一個(gè)財(cái)政透明度問(wèn)題，根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織(IMF)對(duì)財(cái)政透明度的定義，“財(cái)政透明度是指向公眾公布政府結(jié)構(gòu)與職能、財(cái)政政策意圖、公共部門(mén)賬戶和財(cái)政計(jì)劃的公開(kāi)度”。財(cái)政信息的透明，不僅可以使公眾能夠較為容易得到有用的信息，企業(yè)、家庭和個(gè)人決策有了更為充分的依據(jù)，避免由于信息不透明而產(chǎn)生的無(wú)謂損失，也有利于公眾對(duì)政府行為的監(jiān)督，促進(jìn)政府效率的提高，進(jìn)而提高政府支出的使用效率。而中國(guó)離財(cái)政透明還有很長(zhǎng)一段路要走，比如最近三公支出的公開(kāi)，國(guó)務(wù)院尚且還有部委拒不執(zhí)行，即使執(zhí)行也只是敷衍了事，更不要提從中央到地方政府支出的完全公開(kāi)透明。如果考慮到政府支出執(zhí)行過(guò)程中可能存在的貪腐等問(wèn)題，真正用于民生的支出又要打個(gè)折扣。這可能才是民眾對(duì)于“民生支出”感受并不強(qiáng)烈的真正原因。
　　因此，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和市場(chǎng)化程度的加深，今后應(yīng)主要從以下幾方面來(lái)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和提高財(cái)政透明度：一是適當(dāng)壓縮一般公共服務(wù)支出和經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出在財(cái)政支出中的占比。由于我國(guó)日前人均GDP僅在4500美元左右，仍需集中發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出的占比不可能降到發(fā)達(dá)國(guó)家目前的水平。但從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，這項(xiàng)支出的比重應(yīng)當(dāng)逐步有所降低。二是繼續(xù)加大教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會(huì)保障的投入，提高“福利支出”占政府支出的比重。目前我國(guó)福利支出僅占政府支出的20.6％，雖然不能和發(fā)達(dá)國(guó)家60％以上的“福利支出”占比相比，但差距太大也說(shuō)明的確存在問(wèn)題。三是加強(qiáng)預(yù)算準(zhǔn)備過(guò)程，開(kāi)放良好的政府收支分類系統(tǒng)，并與社會(huì)公眾保持良好的溝通，進(jìn)而促進(jìn)財(cái)政透明度的提高，推動(dòng)財(cái)政體制向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變。
　　
　　(作者工作單位為浙江工商大