資源稅改革下一步

　　資源稅還需要進(jìn)一步改革，一是將煤炭和其他資源產(chǎn)品如稀土改為從價(jià)征收，二是進(jìn)一步提高資源稅率。對(duì)政府而言，關(guān)鍵是如何權(quán)衡公平與效率
　　
　　國(guó)務(wù)院修改資源稅暫行條例2011年11月1日起施行，將原油、天然氣稅率調(diào)整為銷售額的5%。此次資源稅改革重點(diǎn)是將資源稅由從量計(jì)征更改為從價(jià)計(jì)征，改革目的是為了提高資源開采和利用效率、節(jié)能減排等等。政府可以通過(guò)征收資源稅，增加資源性生產(chǎn)企業(yè)的成本，提高開采利用效率，還可以將稅入用于環(huán)境保護(hù)，以及進(jìn)行必須的能源補(bǔ)貼。
　　從價(jià)計(jì)征資源稅是政府修正能源外部性的一個(gè)重要方面。能源資源開采利用的外部性主要體現(xiàn)在環(huán)境污染和資源耗減。能源在生產(chǎn)、運(yùn)輸和消費(fèi)各階段會(huì)不同程度地?fù)p害環(huán)境，而環(huán)境費(fèi)用由公眾承當(dāng)。隨著能源消費(fèi)量增大，資源稀缺的外部性越來(lái)越強(qiáng)，但它的外部性影響往往被低估。資源稅內(nèi)部化能源資源開發(fā)利用對(duì)后代福利的影響，從而具有可持續(xù)發(fā)展的意義。
　　一種不可再生能源資源被開采投入使用，就需要考慮其枯竭的前景。時(shí)間安排和開發(fā)計(jì)劃不同，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益和成本就各異。也就是說(shuō)，能源資源開發(fā)利用不僅應(yīng)考慮它現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且要考慮其對(duì)今后經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的影響。我國(guó)本身的長(zhǎng)久可靠的能源安全應(yīng)當(dāng)立足于國(guó)內(nèi)儲(chǔ)備，因?yàn)橹挥袊?guó)內(nèi)的能源才是價(jià)格和數(shù)量最終可控的。提高能源開采利用效率，是盡量減低需求增長(zhǎng)對(duì)我國(guó)能源資源儲(chǔ)備壓力的重要途徑。就此，從價(jià)資源稅的意義不言而喻。
　　從價(jià)計(jì)征資源稅是國(guó)際上很普通的做法。各國(guó)征收資源稅的目的基本上一樣，主要是為了促進(jìn)資源的有效利用和減少環(huán)境污染。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明征收資源稅的確可以提高資源開采利用效率，具有顯著的環(huán)境效益。發(fā)達(dá)國(guó)家的資源稅除了目標(biāo)相同，稅制模式差異也不大。由于歷史原因和政治體制差異，發(fā)達(dá)國(guó)家的資源稅歸屬各有特點(diǎn)。英國(guó)的資源稅由中央獨(dú)享，對(duì)地方給予財(cái)政補(bǔ)償。但在多數(shù)國(guó)家，資源稅由中央和地方共享，如美日澳等國(guó)。因此，在資源稅歸屬上，中國(guó)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己的國(guó)情而定。從稅負(fù)看，資源越稀缺的國(guó)家，資源稅越重。日本和歐洲的能源稅負(fù)較重，而資源比較豐富的美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家則相對(duì)較輕。值得一提的是，能源重稅政策并未削弱日本及歐洲各國(guó)的生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力和增加社會(huì)問(wèn)題，這些國(guó)家的能源利用效率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)。
　　資源稅改革將如何影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行？如何稅收都必然伴隨著利益的再分配。從宏觀經(jīng)濟(jì)影響看，改革資源稅有正反兩方面的影響。一方面，稅收會(huì)提高資源成本，促進(jìn)了油氣資源的有效利用，從而抑制了污染物排放和能源消耗。另一方面，由于改革前的從量計(jì)征的油氣資源稅甚微，目前改為5%，如果地方政府再出一些優(yōu)惠，實(shí)際稅率可能更低。那么，改革后的資源稅首先將提高油氣上游開采企業(yè)的生產(chǎn)成本，然后間接影響產(chǎn)業(yè)鏈其他企業(yè)的生產(chǎn)成本，進(jìn)而影響GDP、進(jìn)出口和就業(yè)。大家尤其關(guān)注的是，由于資源稅將推高整體能源成本，會(huì)對(duì)一些當(dāng)前比較棘手的問(wèn)題如通脹造成壓力。
　　從區(qū)域發(fā)展來(lái)看，改革將會(huì)有利于相對(duì)貧窮的西部省份與相對(duì)富足的東部省份的均衡發(fā)展。根據(jù)暫行條例，資源稅由地方政府收取，宏觀層面看來(lái)，這是基于兩個(gè)方面的原因：一是今后石油與天然氣資源大部分將主要來(lái)自西部省份，而主要的消費(fèi)者集中在東部地區(qū)。假設(shè)資源稅的成本將會(huì)逐漸轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，那么資源稅改革就能實(shí)現(xiàn)財(cái)富的轉(zhuǎn)移，從富裕的東部省份轉(zhuǎn)移到擁有油氣資源的西部省份。二是資源稅改革帶來(lái)的財(cái)富轉(zhuǎn)移將有利于地方政府。因?yàn)榇笮陀蜌夤荆ㄈ缰惺?、中石化）都是?guó)有企業(yè)。地方政府向這些公司收取資源稅，如果稅收收入運(yùn)用得當(dāng)?shù)脑?，將?huì)促進(jìn)西部省份的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
　　微觀層面，改革會(huì)直接提高上游油氣企業(yè)的成本（特別是中石油）。如果整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條產(chǎn)品價(jià)格由市場(chǎng)決定的話，那么上游的油氣企業(yè)往往會(huì)盡快將成本轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者。但由于目前我國(guó)的成品油定價(jià)采取與國(guó)際原油價(jià)格接軌的機(jī)制，將終端消費(fèi)價(jià)格與資源成本隔離開來(lái)，因此短期內(nèi)油氣企業(yè)很難實(shí)現(xiàn)成本轉(zhuǎn)移。同時(shí)，天然氣價(jià)格實(shí)行政府管制，上游廠家也很難快速地將成本轉(zhuǎn)移給終端消費(fèi)者。因此，這次資源稅改革基本上不會(huì)對(duì)當(dāng)前的通貨膨脹產(chǎn)生影響。但長(zhǎng)期而言，稅賦成本還是會(huì)被逐步轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。
　　資源稅還需要進(jìn)一步改革，主要包括兩個(gè)方面。一是將煤炭和其他資源產(chǎn)品如稀土改為從價(jià)征收。煤炭基本上沒有納入本次資源稅改革的范圍。這主要是考慮到煤炭在中國(guó)一次能源消費(fèi)中占到了70%，并提供了80%的電力能源供給。另外，現(xiàn)階段我國(guó)煤炭市場(chǎng)基本上是賣方市場(chǎng)，因此，資源稅上漲新增的成本將會(huì)很快被轉(zhuǎn)嫁給終端消費(fèi)者，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。政府選擇不改革煤炭資源稅，就是盡量避免改革對(duì)整體經(jīng)濟(jì)造成影響。二是進(jìn)一步提高資源稅率。政府采取漸進(jìn)的方式提高資源稅率，主要是為了兼顧社會(huì)承受能力和效率。提高資源效率與減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，往往是制定政策需要面臨的兩難抉擇。對(duì)政府而言，關(guān)鍵是如何權(quán)衡公平與效率。只要改革目的明確，設(shè)計(jì)方案合理，資源稅存在的問(wèn)題和潛在的缺點(diǎn)都可以在推行的過(guò)程中不斷修正和改善。
　　（作者系能源經(jīng)濟(jì)學(xué)家、廈門大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任）