農(nóng)發(fā)行水利建設(shè)貸款問(wèn)題探析

　　水利建設(shè)具有典型的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性特征，是“三農(nóng)”領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，也是今后一個(gè)時(shí)期中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行信貸支持的重點(diǎn)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)政策性銀行貸款從本質(zhì)上講屬于政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)，具有公共品或準(zhǔn)公共品屬性。本文從公共服務(wù)的視角，分析農(nóng)發(fā)行水利建設(shè)貸款現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，就完善服務(wù)功能推進(jìn)水利建設(shè)信貸業(yè)務(wù)發(fā)展重點(diǎn)進(jìn)行探討。
　　
　　公共服務(wù)的信貸支持模式
　　按照公共選擇及公共品理論，政策性銀行貸款供給可打破政府統(tǒng)攬格局，采用市場(chǎng)化、商業(yè)化的方式運(yùn)作。具體而言，可區(qū)分各種不同性質(zhì)、類型的信貸公共品，將籌資主體和生產(chǎn)主體分離，把政策性貸款的生產(chǎn)交給政策性金融機(jī)構(gòu)，由其提供政策性貸款產(chǎn)品。而政府只需以出資者的身份，以提供補(bǔ)償、政策支持、提供擔(dān)保、讓渡收益權(quán)等方式，向金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買相關(guān)產(chǎn)品，以提高政策性貸款供給效率。目前的信貸支持模式主要有以下四種。
　　政策支持型信貸模式。所謂政策支持型信貸模式，即政府部門通過(guò)給予政策性金融機(jī)構(gòu)一定的優(yōu)惠政策（包括稅收優(yōu)惠、資金來(lái)源優(yōu)惠、不良貸款優(yōu)先處置等），并且準(zhǔn)許貸款利率由市場(chǎng)定價(jià)，引導(dǎo)政策性金融機(jī)構(gòu)降低貸款門檻，加大對(duì)特定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或特定群體的信貸投入。
　　財(cái)政補(bǔ)償型信貸模式。所謂財(cái)政補(bǔ)償型信貸模式，即政府部門承諾以財(cái)政資金對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)從事某項(xiàng)農(nóng)業(yè)信貸投入而產(chǎn)生的損失給予補(bǔ)償，指定政策性金融機(jī)構(gòu)采取封閉運(yùn)行的方式進(jìn)行的農(nóng)業(yè)信貸投入。這種信貸模式適合于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大、無(wú)盈利或盈利較低、期限長(zhǎng)，但關(guān)系農(nóng)業(yè)市場(chǎng)穩(wěn)定或影響國(guó)家安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目。
　　政府保障型信貸模式。所謂政府保障型信貸模式，即政府部門通過(guò)成立農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，為農(nóng)戶或涉農(nóng)企業(yè)提供貸款擔(dān)保服務(wù)，幫助農(nóng)戶和企業(yè)達(dá)到政策性金融機(jī)構(gòu)的信貸標(biāo)準(zhǔn)以取得信貸支持。這種信貸模式適用于那些有一定贏利能力，但缺少抵押擔(dān)保物的農(nóng)戶和涉農(nóng)公司較大規(guī)模的信貸資金需求。
　　收益權(quán)抵押型信貸模式。所謂收益權(quán)抵押型信貸模式，即政府部門將具備壟斷性質(zhì)的公共事業(yè)項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)或預(yù)期收益權(quán)抵押給政策性金融機(jī)構(gòu)，從而取得政策性金融機(jī)構(gòu)的信貸支持。這種信貸模式適合于具有很強(qiáng)社會(huì)效益的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)發(fā)行目前開(kāi)展的大中城市郊區(qū)的土地整治項(xiàng)目、農(nóng)民集中住房建設(shè)項(xiàng)目和大部分水利建設(shè)項(xiàng)目等都屬于此類范疇。
　　
　　農(nóng)發(fā)行水利建設(shè)貸款運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題
　　相關(guān)配套政策不到位，信貸支持模式單一
　　水利建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、收益水平低，具有典型的公益性特征，屬于高風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域。如果國(guó)家不出臺(tái)相應(yīng)的配套扶持政策，僅靠市場(chǎng)手段吸引社會(huì)資金投入，則很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。事實(shí)上，近年來(lái)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)老化、落后的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，已經(jīng)引起決策層面的高度重視。2011年中央專門發(fā)布關(guān)于水利改革發(fā)展一號(hào)文件，充分說(shuō)明依靠政府這只“看得見(jiàn)的手”來(lái)干預(yù)水利建設(shè)的現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性。從公共服務(wù)的視角來(lái)看，水利投資也屬于典型的公共服務(wù)范疇。在政府直接投資還難以一步到位情況下，發(fā)揮政策性銀行的先期倡導(dǎo)性職能作用尤為重要。而目前，農(nóng)發(fā)行所使用的貸款模式還僅僅局限于以土地預(yù)期收益權(quán)為質(zhì)押的“收益權(quán)抵押型”信貸操作模式，與此相適應(yīng)的“政策支持型”、“財(cái)政補(bǔ)償型”、“政府保障型”等信貸運(yùn)作模式還難以啟動(dòng)。很顯然，這是由于國(guó)家在政策性銀行信貸支水方面沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策、補(bǔ)償政策和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的保障政策所導(dǎo)致。從農(nóng)發(fā)行操作層面來(lái)講，雖然水利建設(shè)貸款被列入政策性范疇，但由于缺乏配套政策，只能按照商業(yè)性信貸管理要求來(lái)運(yùn)作。為有效防控水利建設(shè)項(xiàng)目貸款的高風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)行辦貸人員在調(diào)查評(píng)估、審查審議、審批發(fā)放等環(huán)節(jié)勢(shì)必要抬高門檻，從嚴(yán)掌握，進(jìn)而帶來(lái)辦貸效率的低下，并嚴(yán)重影響信貸支水的社會(huì)效益。
　　貸款供給與需求不銜接
　　一方面，水利建設(shè)項(xiàng)目資金缺口巨大。根據(jù)2011年中央一號(hào)文件的規(guī)劃，未來(lái)10年內(nèi)將投入水利建設(shè)資金4萬(wàn)億元，而據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2011年中央財(cái)政投向水利的資金為1280億元，僅2011年一年水利投資缺口就高達(dá)2720億元。但另一方面，農(nóng)發(fā)行雖有信貸計(jì)劃，卻沒(méi)有合適的水利項(xiàng)目承貸。導(dǎo)致水利貸款“供需失衡”的原因在于傳統(tǒng)的水利項(xiàng)目運(yùn)作體制不適應(yīng)目前貸款管理需要。水利設(shè)施投資規(guī)模巨大，建設(shè)周期較長(zhǎng)，同時(shí)對(duì)用地規(guī)劃、流域與氣候等有深遠(yuǎn)影響，因此一般由國(guó)家或省級(jí)水行政主管部門規(guī)劃審批。由于有國(guó)家和省級(jí)財(cái)政資金支持，一些地方水利部門一是存在“等、靠、要”思想，認(rèn)為水利設(shè)施建設(shè)是國(guó)家的工程，國(guó)家給多少錢辦多少事。二是不愿意到銀行貸款。因?yàn)閺你y行貸款，一怕?lián)?zé)任，二怕找麻煩，三怕出利息。尤其是近年來(lái)國(guó)家對(duì)財(cái)政資金的撥付使用審計(jì)日益嚴(yán)格，對(duì)于貸款產(chǎn)生的利息，水利部門無(wú)法解決。上級(jí)撥款只允許用于建設(shè)資金，不允許用于承擔(dān)利息。即使當(dāng)?shù)卣敢獬袚?dān)貸款利息，但由于會(huì)導(dǎo)致投資預(yù)算“超支”，在上級(jí)審計(jì)中也面臨違規(guī)受罰的窘境。如農(nóng)發(fā)行河南省分行于2009年發(fā)放7000萬(wàn)元農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款支持南陽(yáng)鴨河口水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程建設(shè)項(xiàng)目，市政府特批500萬(wàn)元作為利息來(lái)源。即便如此，水利部門對(duì)該筆資金的使用是否合規(guī)一直存在顧慮。
　　水利建設(shè)承貸主體選擇困難
　　根據(jù)農(nóng)發(fā)行信貸政策，可以作為政府主導(dǎo)的水利建設(shè)項(xiàng)目借款人的主要有融資平臺(tái)公司、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人三類。但由于政策原因和歷史原因，農(nóng)發(fā)行在選擇上述三類承貸主體時(shí)仍面臨一些困難。一是政府融資平臺(tái)公司。2010年國(guó)家對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行清理整頓，但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，地方財(cái)政實(shí)力不同，對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范、清理的進(jìn)度也不一樣，越是一些山區(qū)縣、貧困縣，政府融資平臺(tái)實(shí)力越弱、包袱越重、規(guī)范和清理的進(jìn)展越慢。而恰恰在這些偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，對(duì)水利建設(shè)貸款越渴求，資金供需矛盾越突出。二是事業(yè)法人。地方水利局不像公路局、土地局等職能部門，下屬有項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)豐富的農(nóng)村公路管理所、土地儲(chǔ)備中心等事業(yè)單位，缺乏合法有效的承貸主體。水利部門體制機(jī)構(gòu)的缺失使農(nóng)發(fā)行的信貸資金面臨“無(wú)人承貸”的困境。三是機(jī)關(guān)法人。盡管農(nóng)發(fā)行在信貸管理制度上將“機(jī)關(guān)法人”納入了借款人的范疇，但依照人民銀行有關(guān)規(guī)定，機(jī)關(guān)法人不能辦理貸款卡；同時(shí)農(nóng)發(fā)行也沒(méi)有對(duì)“機(jī)關(guān)法人”進(jìn)行確切定義，更沒(méi)有規(guī)定“機(jī)關(guān)法人”的貸款條件和準(zhǔn)入門檻，在政策上存在模糊地帶。
　　缺乏有針對(duì)性的“水金融”信貸產(chǎn)品
　　目前農(nóng)發(fā)行沒(méi)有專門支持水利建設(shè)的“水金融”信貸產(chǎn)品和管理辦法，貸款審批手續(xù)與其他農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款品種通用，未考慮水利建設(shè)項(xiàng)目有諸多特殊性，無(wú)形中提升了準(zhǔn)入門檻。一是對(duì)水利項(xiàng)目的“資本金”約束過(guò)死。目前農(nóng)發(fā)行接洽的水利建設(shè)項(xiàng)目，一般由中央、省級(jí)財(cái)政投資，市縣級(jí)財(cái)政配套，沒(méi)有也不可能由貸款主體或建設(shè)單位籌措建設(shè)資金，而農(nóng)發(fā)行在項(xiàng)目準(zhǔn)入時(shí)仍生搬硬套一般商業(yè)性《項(xiàng)目評(píng)估指引》中對(duì)“資本金”的硬性規(guī)定，即使在農(nóng)發(fā)行《水利貸款管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）中，也同樣規(guī)定了資本金的比例不能低于20%，卻又沒(méi)有對(duì)水利項(xiàng)目資本金的概念和來(lái)源進(jìn)行明確說(shuō)明。在評(píng)估過(guò)程中，有的將中央省級(jí)財(cái)政資金作為資本金，也有的將縣級(jí)配套部分作為資本金，還有的將已到位的所有財(cái)政補(bǔ)貼都作為資本金。認(rèn)識(shí)和管理上的混亂影響了辦貸效率和辦貸質(zhì)量。二是對(duì)水利項(xiàng)目開(kāi)工許可的行政審批手續(xù)限制過(guò)多。按現(xiàn)行《固定資產(chǎn)貸款管理辦法》，水利貸款發(fā)放前必須落實(shí)“四證”。根據(jù)《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，國(guó)務(wù)院將水利項(xiàng)目開(kāi)工審批權(quán)授予水利部，水利部據(jù)此下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)水利工程建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工管理工作的通知》，從項(xiàng)目法人的設(shè)立，到最后項(xiàng)目開(kāi)工，都沒(méi)有規(guī)定地方建設(shè)部門或規(guī)劃部門審批的環(huán)節(jié)。強(qiáng)求“四證”的結(jié)果，導(dǎo)致銀行信貸項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻反而高于行政立項(xiàng)審批準(zhǔn)入門檻。一些承貸主體為落實(shí)要求，協(xié)調(diào)地方規(guī)劃部門辦理“人情證”、“變通證”，既浪費(fèi)了行政資源，也造成了事實(shí)上的行政審批手續(xù)不合規(guī)。
　　
　　支持對(duì)象限定過(guò)死，非政府主導(dǎo)水利項(xiàng)目融資困難
　　2007年農(nóng)發(fā)行下發(fā)的《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款辦法（試行）》時(shí)，貸款對(duì)象是“企業(yè)法人、事業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織?！彪S著國(guó)家宏觀政策的調(diào)整，到2011年農(nóng)發(fā)行下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款管理有關(guān)政策要求的通知》文件時(shí)，企業(yè)法人事實(shí)上已被“排擠”出了貸款對(duì)象范圍以外。從發(fā)展的角度看，機(jī)關(guān)事業(yè)法人（主要指各級(jí)水利部門）和政府融資平臺(tái)雖然承擔(dān)了絕大部分的水利建設(shè)任務(wù)，但既缺乏項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，也沒(méi)有融資意識(shí)，需要一個(gè)較長(zhǎng)的“磨合期”。而企業(yè)法人的逐利性，決定了其具有貸款的積極性高、項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)豐富、與銀行配合程度密切等優(yōu)勢(shì)，尤其是其承擔(dān)的項(xiàng)目一般都有良好的經(jīng)濟(jì)收益，應(yīng)當(dāng)而且也可以成為農(nóng)發(fā)行水利客戶的重要組成部分。
　　宣傳營(yíng)銷力不夠，社會(huì)各界對(duì)水利建設(shè)貸款缺乏熱情
　　一方面，地方政府對(duì)農(nóng)發(fā)行水利貸款要求迫切，督促加快實(shí)施進(jìn)度；但另一方面，又對(duì)農(nóng)發(fā)行貸款條件了解較少，尤其對(duì)涉及有關(guān)“四證”辦理、土地收益權(quán)質(zhì)押及開(kāi)立專戶等管理要求不愿協(xié)調(diào)或協(xié)調(diào)不力，導(dǎo)致貸款項(xiàng)目落實(shí)困難。有關(guān)涉水部門更是對(duì)水利建設(shè)貸款熱情不高，缺乏內(nèi)在動(dòng)力，不愿添“麻煩”，背借款包袱，導(dǎo)致在支持水利建設(shè)上似乎只有農(nóng)發(fā)行在單兵作戰(zhàn)。
　　
　　關(guān)于水利貸款的思考
　　爭(zhēng)取配套政策，形成多元化信貸支持模式
　　首先是爭(zhēng)取配套政策。針對(duì)水利建設(shè)公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性特點(diǎn)，應(yīng)積極向國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門反映，爭(zhēng)取相關(guān)扶持政策，包括資金來(lái)源、信貸計(jì)劃、稅收政策、補(bǔ)償政策和單獨(dú)反映與考核機(jī)制早日出臺(tái)，打破在承貸主體、貸款方式等方面的約束，實(shí)現(xiàn)政策支持型、財(cái)政補(bǔ)償型、政府保障型等多種信貸支持模式的有機(jī)結(jié)合。其次，農(nóng)發(fā)行系統(tǒng)內(nèi)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)水利貸款的政策傾斜，將水利貸款的問(wèn)責(zé)、考核以及核呆、剝離政策與其他貸款單列，為水利貸款營(yíng)銷和實(shí)施創(chuàng)造寬松環(huán)境。
　　打造“水金融”產(chǎn)品，推進(jìn)金融服務(wù)創(chuàng)新
　　近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，一些新的金融產(chǎn)品如“低碳金融”或“碳金融”、“汽車金融”、“綠色信貸”等應(yīng)運(yùn)而生。筆者設(shè)想，農(nóng)發(fā)行在支持水利建設(shè)方面，也應(yīng)打造一種“水金融”或“水信貸”專門產(chǎn)品，促進(jìn)信貸支水力度的加大?！八鹑凇狈褐概c水利活動(dòng)有關(guān)的各種金融制度安排與交易活動(dòng)。包括水權(quán)及衍生品的交易、水資源的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)、節(jié)水項(xiàng)目的研發(fā)、污水處理等項(xiàng)目投融資以及相關(guān)的辦貸流程和操作規(guī)范，目的是加快水利建設(shè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入和辦貸速度?！八鹑凇睉?yīng)作為農(nóng)發(fā)行一個(gè)品牌來(lái)打造，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)該將水利建設(shè)貸款項(xiàng)目的準(zhǔn)入邊界、貸款管理要求、押品創(chuàng)新（包括水權(quán)證質(zhì)押）及信貸支持模式等內(nèi)容全部吸納進(jìn)去。
　　實(shí)施寬進(jìn)嚴(yán)出經(jīng)營(yíng)策略，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻
　　目前，農(nóng)發(fā)行在水利建設(shè)貸款項(xiàng)目營(yíng)銷中，往往因受到一些具體細(xì)節(jié)的制約，把好的客戶資源白白丟失掉。筆者認(rèn)為，農(nóng)發(fā)行應(yīng)借鑒其他銀行經(jīng)驗(yàn)，采取“寬進(jìn)嚴(yán)出”經(jīng)營(yíng)策略。例如對(duì)已具備縣級(jí)以上水利部門開(kāi)工許可并下發(fā)文件的項(xiàng)目，可不要求提供建設(shè)用地規(guī)劃許可文件；對(duì)事業(yè)單位承貸的水利項(xiàng)目，也不應(yīng)將企業(yè)財(cái)務(wù)分析辦法生搬硬套，用來(lái)測(cè)算事業(yè)單位的資產(chǎn)和盈利。對(duì)于一些貸款材料及手續(xù)取得需要較長(zhǎng)時(shí)間的項(xiàng)目，一方面盡量減化不必要的手續(xù)，另一方面，也可放到貸前條件來(lái)落實(shí)。這樣做的好處：一是工作可以變被動(dòng)為主動(dòng)，貸款已經(jīng)批復(fù)，貸前條件不落實(shí)，就沒(méi)辦法發(fā)放貸款，農(nóng)發(fā)行就有更多的話語(yǔ)權(quán)。二是可以減輕同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力。三是降低準(zhǔn)入門檻后，可以贏得政府的支持和有關(guān)部門的配合。
　　因地制宜，多管齊下，構(gòu)建立體化信貸支持體系
　　在選擇水利建設(shè)貸款項(xiàng)目時(shí)，農(nóng)發(fā)行既要對(duì)政府主導(dǎo)有財(cái)政背景的大項(xiàng)目進(jìn)行支持；也要對(duì)水利建設(shè)領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行支持。只要有利于水利發(fā)展，貸款支持對(duì)象應(yīng)該實(shí)現(xiàn)多元化。首先，應(yīng)把政府主導(dǎo)、帶有明顯公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的項(xiàng)目作為信貸投放著力點(diǎn)，優(yōu)先發(fā)展有政策背景、有中央投資、有事業(yè)單位或機(jī)關(guān)法人承貸的“純政策性”項(xiàng)目；其次對(duì)地方政府關(guān)注、涉及民生且有一定經(jīng)營(yíng)收益的項(xiàng)目，如農(nóng)村飲水工程、工業(yè)供水工程、水利景觀建設(shè)等，也應(yīng)加大支持力度，并將“項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益+借款人自身經(jīng)營(yíng)收益+借款人能獲得的其他現(xiàn)金流”作為組合還貸來(lái)源。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)積極鼓勵(lì)發(fā)展民營(yíng)小水電、小灌溉等水利工程，形成政策性水利貸款與商業(yè)性水利貸款共同支持水利發(fā)展的良好局面。同時(shí)鑒于水利項(xiàng)目的特點(diǎn)，與一般商業(yè)性項(xiàng)目相比，應(yīng)適當(dāng)放寬非政府主導(dǎo)項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件。
　　加大營(yíng)銷宣傳力度，打造主導(dǎo)銀行品牌
　　一是加強(qiáng)與政府職能部門的溝通協(xié)調(diào)，積極爭(zhēng)取政府支持。充分利用各級(jí)政府金融服務(wù)辦公室這一平臺(tái)搞好項(xiàng)目推介，通過(guò)媒體等多種形式大力宣傳農(nóng)業(yè)政策性銀行支持水利建設(shè)信貸政策。二是以優(yōu)質(zhì)服務(wù)促進(jìn)營(yíng)銷。對(duì)符合條件的水利建設(shè)項(xiàng)目上門營(yíng)銷，搞好項(xiàng)目對(duì)接，及時(shí)介入調(diào)查，通過(guò)提供融資方案、擔(dān)保方案設(shè)計(jì)等方式，引導(dǎo)客戶認(rèn)真落實(shí)宏觀調(diào)控政策、監(jiān)管政策和項(xiàng)目管理政策，促進(jìn)客戶營(yíng)銷和金融服務(wù)一體化。
　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊?guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行河南省分行）