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    淺談基建單位項(xiàng)目管理存在的問題及對策

    2011-12-31 00:00:00陳賽
    經(jīng)濟(jì)師 2011年8期


      摘 要:隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,財(cái)政逐年加大對基礎(chǔ)建設(shè)資金的投資力度,基建工程項(xiàng)目管理的重要性也日益突出。由于基建項(xiàng)目管理程序復(fù)雜、投資大、周期長,若長期缺乏嚴(yán)格規(guī)范的管理勢必對經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展造成不利的影響,文章通過對項(xiàng)目管理存在的問題進(jìn)行分析,提出了加強(qiáng)項(xiàng)目管理的對策。
      關(guān)鍵詞:基本建設(shè) 項(xiàng)目管理 主要問題 對策
      中圖分類號:F284 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
      文章編號:1004-4914(2011)08-279-02
      
      一、前言
      近年來隨著重點(diǎn)工程規(guī)模快速擴(kuò)張,基本建設(shè)項(xiàng)目逐年增多,加之項(xiàng)目資金流量大,專業(yè)性強(qiáng),權(quán)力集中,基建領(lǐng)域也成為財(cái)政監(jiān)管的控制重心。而大部分基建單位在項(xiàng)目管理上不夠重視,存在內(nèi)控制度不完善、招投標(biāo)制度不健全、運(yùn)作不規(guī)范等問題。本文通過詳盡的分析,對如何加強(qiáng)基建財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督和管理工作、有效地管理運(yùn)用資金、進(jìn)行內(nèi)部控制提出了一些對策、建議。
      二、基本建設(shè)項(xiàng)目管理存在的主要問題
      1.投資決策和內(nèi)部控制方面。(1)投資決策上存在缺陷??傮w規(guī)劃和長期發(fā)展規(guī)劃有待完善,特別在可行性論證和決策上,缺乏細(xì)致的調(diào)研,可行性研究報(bào)告編制階段對基建項(xiàng)目在短期內(nèi)發(fā)展預(yù)見不足,一些項(xiàng)目建設(shè)為了盡快取得立項(xiàng)和可行性研究批復(fù),投資規(guī)模報(bào)小建大,規(guī)模控制不力使得工程項(xiàng)目中“三超”現(xiàn)象普遍存在。(2)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)間較長,建設(shè)工期失控。個(gè)別建設(shè)項(xiàng)目在上級立項(xiàng)批復(fù)之前先行施工,由于資金不能及時(shí)到位或工程監(jiān)督管理不善,項(xiàng)目一拖再拖,成為“馬拉松”工程。(3)對資金使用效益的監(jiān)控力度不夠。由于重點(diǎn)基本建設(shè)項(xiàng)目大部分為非經(jīng)營性項(xiàng)目,政府財(cái)政為資金籌集提供了有力的保障,這樣更容易導(dǎo)致基建部門對基本建設(shè)管理工作重視不夠,尤其是一些臨時(shí)成立指揮部的項(xiàng)目,在內(nèi)部控制和管理制度上更不健全,監(jiān)督制約機(jī)制和獎(jiǎng)懲措施不完善、不落實(shí)。(4)部分建設(shè)單位基建管理機(jī)制不健全,人員分工與職責(zé)未落實(shí)。對超概算項(xiàng)目沒有進(jìn)行事后績效評價(jià)和人員獎(jiǎng)懲制度;沒有配備專職基建財(cái)務(wù)會計(jì)和專業(yè)的工程管理人員;沒有在內(nèi)部執(zhí)行互相稽核制;基建檔案資料不全,內(nèi)部控制薄弱,管理不規(guī)范。
      2.基建項(xiàng)目招投標(biāo)及采購管理方面。(1)基建項(xiàng)目存在抓大放小的現(xiàn)象。招投標(biāo)對工程項(xiàng)目必須采用招投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定:對50萬元(市級)以上的主體工程、重要設(shè)備、材料等貨物采購規(guī)定必須進(jìn)行招標(biāo),對勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購在30萬元(市級)以上的必須進(jìn)行招投標(biāo)。在實(shí)際操作中,有的單位往往突破招投標(biāo)規(guī)定限額。(2)基建單位采取各種方法規(guī)避招投標(biāo)。如少計(jì)工程量、壓低造價(jià)等方式規(guī)避招投標(biāo),然后在施工中以增加工程量或變更工程設(shè)計(jì)來追加工程量,或者借口項(xiàng)目工期緊,改公開招標(biāo)為議標(biāo)、邀標(biāo)、指定招標(biāo),將工程發(fā)包給有關(guān)系的施工單位,搞假招標(biāo),從中謀利。(3)招標(biāo)人員職業(yè)素質(zhì)有待加強(qiáng)。在實(shí)際招標(biāo)過程中,對代理招標(biāo)單位、投標(biāo)單位資質(zhì)、評標(biāo)人員資格審查不嚴(yán)格,不按規(guī)定程序選擇隊(duì)伍,甚至陪標(biāo)、“轉(zhuǎn)包”,對招投標(biāo)過程中的違法、違紀(jì)現(xiàn)象執(zhí)法監(jiān)察力度不大。
       3.工程監(jiān)理及合同管理方面。(1)合同條款不完善,項(xiàng)目變更存在漏洞。由于工程合同履行周期長、工程價(jià)值量大、工程變更多,以致施工合同普遍存在內(nèi)容不完善、施工單位“算計(jì)”建設(shè)單位等問題。(2)部分監(jiān)理機(jī)構(gòu)和人員素質(zhì)不高,對施工質(zhì)量不負(fù)責(zé)任,往往按照施工單位的要求隨意簽發(fā)變更簽證,增加投資。(3)建設(shè)單位對監(jiān)理機(jī)構(gòu)和人員的資質(zhì)評審和監(jiān)督不嚴(yán)格,賦予監(jiān)理單位的權(quán)力也不夠,有些單獨(dú)大型修繕、裝飾等工程沒有實(shí)行工程監(jiān)理制度。
       4.財(cái)務(wù)管理方面。(1)基建項(xiàng)目資金來源使用不合規(guī)。個(gè)別建設(shè)單位擠占公用經(jīng)費(fèi),將基建費(fèi)用列支在行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)中,或在基建專戶里列支行事單位費(fèi)用,基建款項(xiàng)沒有做到專款專用,或未經(jīng)批準(zhǔn)使用其他項(xiàng)目結(jié)余資金、使用借款墊付基建款項(xiàng)。(2)缺乏經(jīng)驗(yàn)豐富的基建財(cái)務(wù)人員。行政事業(yè)單位的會計(jì)一般對基本建設(shè)方面的知識掌握較少,在實(shí)際中存在未按基建項(xiàng)目進(jìn)行單項(xiàng)工程和單位工程設(shè)立賬戶進(jìn)行財(cái)務(wù)管理、工程明細(xì)項(xiàng)目核算列支未細(xì)化、零星工程未按明細(xì)核算入賬等情況。財(cái)務(wù)人員在處理會計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)主要是依據(jù)財(cái)務(wù)制度辦事,由于對工程計(jì)量與進(jìn)度環(huán)節(jié)的不熟悉,單純從財(cái)務(wù)制度上審核各項(xiàng)開支,難以有效控制工程造價(jià)。(3)基建財(cái)務(wù)核算體系不健全,支付工程款審核把關(guān)不嚴(yán)。特別是未納入會計(jì)核算中心的基建項(xiàng)目,存在違規(guī)使用現(xiàn)金支付大額工程款、支付工程款時(shí)沒有開具正規(guī)的稅務(wù)發(fā)票、無工程進(jìn)度報(bào)告直接支付工程款、未按照約定條款支付工程款、或記賬憑證附件不全等問題。
      三、基本建設(shè)項(xiàng)目管理問題產(chǎn)生的原因
      1.相關(guān)的管理制度不健全,導(dǎo)致操作出現(xiàn)偏差。現(xiàn)行的經(jīng)費(fèi)來源已從過去的單一渠道轉(zhuǎn)化為多渠道、多方位的籌資,包括財(cái)政撥款、社會捐助、科研經(jīng)費(fèi)、自行貸款等,但與之相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制未得到有效的實(shí)施,另外,個(gè)別基建法規(guī)要求不明確、不一致、操作性不強(qiáng)。
      2.缺乏基建管理的專業(yè)人才?;üぷ飨鄬Τ绦驈?fù)雜,法規(guī)政策性強(qiáng)、涉及領(lǐng)域廣,缺乏擁有豐富專業(yè)技能和經(jīng)驗(yàn)的人員,難以使項(xiàng)目管理科學(xué)化、財(cái)務(wù)管理規(guī)范化,不少基建單位往往會聘用一些臨時(shí)技術(shù)人員,實(shí)際上因?yàn)樾浇鸫鰡栴},存在很大的不穩(wěn)定性。
      3.內(nèi)控不力,基建管理執(zhí)行力欠佳。建設(shè)單位的內(nèi)部各個(gè)部門管理分工職責(zé)不明確,在上項(xiàng)目、跑批文、要資金上積極主動(dòng),而在財(cái)務(wù)核算、工程管理和監(jiān)督檢查方面相對松懈,部分環(huán)節(jié)失控。
       4.權(quán)力過于集中,缺乏有效的監(jiān)督。紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種廣泛的監(jiān)督渠道基本能夠發(fā)揮作用,但由于基建管理專業(yè)的特殊限制,監(jiān)督實(shí)際上也存在著“不到位”的現(xiàn)象。首先是專門監(jiān)督弱化。由于有些紀(jì)檢審計(jì)人員對工程技術(shù)及預(yù)決算等方面并不在行,盡管他們也全程參與項(xiàng)目建設(shè),但所起到的作用往往是形式大于內(nèi)容。其次是群眾監(jiān)督淡化。群眾中對于基建領(lǐng)域的腐敗行為議論很多,但由于不能深入其中,從而很難發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié),監(jiān)督不能到位,造成問題屢查屢犯。
      四、基本建設(shè)項(xiàng)目管理的對策措施
      1.加強(qiáng)管理和監(jiān)督,強(qiáng)化內(nèi)部控制意識。(1)嚴(yán)格落實(shí)立項(xiàng)審批程序和標(biāo)準(zhǔn),從源頭上對總規(guī)??刂?。實(shí)行“誰投資、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”,“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的投資體制。(2)加強(qiáng)基建管理人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí),重視項(xiàng)目建設(shè)的管理。加強(qiáng)建設(shè)單位基建管理人員學(xué)習(xí)國家有關(guān)法律法規(guī)和基建管理專業(yè)知識和工作程序的力度,增強(qiáng)相關(guān)人員的責(zé)任意識和執(zhí)行法規(guī)制度自律意識,進(jìn)一步提高基建管理水平。(3)建立嚴(yán)格的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制,實(shí)行責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合,建立有效的獎(jiǎng)懲措施。
      2.規(guī)范招投標(biāo)采購制度,健全監(jiān)督機(jī)制。(1)規(guī)范采購行為,嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度。嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)招投標(biāo)法規(guī)和采購管理辦法?;?xiàng)目按規(guī)定實(shí)行集中采購管理,做到采購方式、采購程序合規(guī)合法,對達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的采購必須實(shí)施招標(biāo)。對一些不需進(jìn)入招投標(biāo)中心的,基建單位可自行自主招標(biāo),并對招投標(biāo)的工作程序、要求作出明確規(guī)定,在制度上堵塞各種漏洞。(2)健全基建項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制,加大違規(guī)問題查處力度。嚴(yán)格按照制度規(guī)定對違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行處罰和通報(bào),對有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究,確?;üぷ饕婪ê弦?guī)。
      3.實(shí)行合同管理和項(xiàng)目跟蹤審計(jì)制度,嚴(yán)格資金管理。(1)實(shí)施基建工程“全過程管理監(jiān)督”制約機(jī)制,加大指導(dǎo)和審計(jì)監(jiān)督檢查和處罰力度。聘請項(xiàng)目審計(jì)單位對工程進(jìn)行跟蹤審計(jì),并貫穿于基建項(xiàng)目立項(xiàng)、開工建設(shè)到竣工等各個(gè)階段,特別對工程招投標(biāo)、合同簽訂、設(shè)計(jì)變更、隱蔽工程驗(yàn)收、暫定材料認(rèn)價(jià)、竣工決算等環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督審計(jì)。通過事前、事中、事后的全過程審計(jì)監(jiān)督與評價(jià),有效控制防范風(fēng)險(xiǎn),減少或避免違規(guī)問題和損失浪費(fèi)問題的發(fā)生,確保工程質(zhì)量。(2)嚴(yán)格合同管理制度。施工企業(yè)中標(biāo)后要及時(shí)簽訂承包合同,在合同中尤其要明確規(guī)定按照工程進(jìn)度支付資金、設(shè)計(jì)變更的計(jì)算方法等關(guān)鍵性條款。
      
      4.加強(qiáng)基建財(cái)務(wù)管理,修訂和完善相關(guān)基建管理辦法。(1)重視基建會計(jì)人員配備和會計(jì)基礎(chǔ)工作,健全財(cái)務(wù)管理核算體系。(2)加強(qiáng)基本建設(shè)資金管理,充分發(fā)揮財(cái)政投資效益。通過各級會計(jì)核算中心或委派會計(jì)對建設(shè)項(xiàng)目的資金進(jìn)行集中管理、嚴(yán)格審核,有效的防止建設(shè)資金被截留、擠占和挪用,努力提高資金使用效益。(3)定期組織基建會計(jì)知識專業(yè)的培訓(xùn),及時(shí)更新知識體系。(4)建議上級主管機(jī)構(gòu)制定或修訂基建管理辦法,并結(jié)合地方實(shí)情制定基建財(cái)務(wù)管理實(shí)施細(xì)則,增強(qiáng)日常基建財(cái)務(wù)工作的規(guī)范性和可操作性。
      5.加強(qiáng)監(jiān)理工作,提高施工管理水平。(1)充分授權(quán),發(fā)揮監(jiān)理主導(dǎo)作用。為了充分發(fā)揮監(jiān)理作用,應(yīng)積極向監(jiān)理授權(quán),在施工過程中的“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”都授權(quán)監(jiān)理單位執(zhí)行。(2)明確關(guān)系,加強(qiáng)管理。建設(shè)單位在給監(jiān)理授權(quán)的同時(shí),應(yīng)注重對監(jiān)理工作的監(jiān)督、檢查和管理。重點(diǎn)是對監(jiān)理單位的資質(zhì)和監(jiān)理人的素質(zhì)進(jìn)行全面考查和審核,優(yōu)選監(jiān)理單位及人員,使監(jiān)理資源配置適應(yīng)工程建設(shè)項(xiàng)目管理的要求。(3)制定監(jiān)理獎(jiǎng)罰制度。建設(shè)單位針對監(jiān)理工作,應(yīng)定期進(jìn)行總結(jié)評比。對科學(xué)合理安排施工進(jìn)度、認(rèn)真、負(fù)責(zé)、嚴(yán)格工序驗(yàn)收、監(jiān)理效果好的單位或個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),差的單位進(jìn)行處罰,以此來激勵(lì)各監(jiān)理單位更加積極、主動(dòng)地投入到工程管理中去。
       6.嚴(yán)把工程變更簽證關(guān)。(1)制定工程變更管理辦法,明確變更簽證應(yīng)遵循的原則、程序以及變更的審批、變更的時(shí)限等。(2)把好變更簽證關(guān),控制工程成本。嚴(yán)格執(zhí)行簽證制度,防止人情簽證現(xiàn)象的發(fā)生。大的變更內(nèi)容要經(jīng)過設(shè)計(jì)部門出具變更通知書,小的變更內(nèi)容要經(jīng)過甲方代表和項(xiàng)目監(jiān)理簽字認(rèn)可,特別是針對三邊工程(邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊修改)更要加強(qiáng)審查。(3)認(rèn)真檢查變更項(xiàng)目內(nèi)容是否合規(guī)。必須注意審查變更簽證是否符合有關(guān)規(guī)定、手續(xù)是否齊全及內(nèi)容是否清楚,認(rèn)真核實(shí),隱蔽工程簽證要以圖紙為依據(jù),避免虛增簽證工程量和費(fèi)用。
      
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      (作者單位:浙江省樂清市財(cái)政局 浙江樂清 325600)
     ?。ㄘ?zé)編:李雪)

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