構(gòu)建基層央行“四位一體”會計監(jiān)督機制的思考

　　摘 要：針對當(dāng)前基層央行各類監(jiān)督手段的職能與局限性，文章通過分析基層央行“四位一體”會計監(jiān)督機制的基本框架及推行“四位一體”監(jiān)督機制的現(xiàn)實障礙，給出了完善基層央行“四位一體”會計監(jiān)督機制的建議。
　　關(guān)鍵詞：基層央行 “四位一體” 會計監(jiān)督
　　中圖分類號：F830.1 文獻標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）08-197-02
　　
　　加強對人民銀行會計工作的風(fēng)險監(jiān)督，防范和化解人民銀行自身風(fēng)險，確保會計核算“零風(fēng)險”、“零案件”目標(biāo)的實現(xiàn)，是當(dāng)前基層央行工作的重中之重。近年來，基層央行案件發(fā)生的緣由，無不與“監(jiān)督失控”或“監(jiān)督不到位”有關(guān)。因此，采取有效措施，整合監(jiān)督資源，發(fā)揮監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效能，構(gòu)建“大監(jiān)督”工作機制很有必要。但是，基層央行目前的實際情況是監(jiān)督體系不健全，監(jiān)督力量較分散，合力難以形成，事前、事中監(jiān)督工作難以到位，存在不少制約構(gòu)建“大監(jiān)督”工作機制的因素。為有效防范基層央行業(yè)務(wù)風(fēng)險，必須轉(zhuǎn)變思想理念，樹立“大監(jiān)督”意識，建立統(tǒng)一高效的監(jiān)督管理模式，并努力完善中央銀行風(fēng)險監(jiān)督制度體系，加大監(jiān)督檢查的力度和頻度。
　　一、當(dāng)前基層央行各類監(jiān)督手段的職能與局限性
　　1.基層央行監(jiān)督部門的職能。一是事后監(jiān)督中心進行的事后監(jiān)督。這是人民銀行于2002年下半年推出的一項旨在強化內(nèi)控監(jiān)督、防范資金風(fēng)險的重要舉措。從事后監(jiān)督中心機構(gòu)設(shè)置上看，大部分地市中心支行設(shè)有獨立的監(jiān)督中心，少數(shù)中支與內(nèi)審、紀檢監(jiān)察等合署辦公。從監(jiān)督內(nèi)容看，以本級及所轄支行會計營業(yè)、國庫、發(fā)行等會計業(yè)務(wù)為事后監(jiān)督的內(nèi)容，對全轄每日發(fā)生的相關(guān)業(yè)務(wù)進行事后集中、全面審核和監(jiān)督，監(jiān)督頻率為每日監(jiān)督。從而使一些問題能夠及時發(fā)現(xiàn)，并加以控制。二是內(nèi)審部門的審計監(jiān)督。內(nèi)審部門依據(jù)財政、金融法規(guī)對本行及所轄行的各項業(yè)務(wù)活動和財務(wù)收支的真實性、合法性、安全性和有效性進行監(jiān)督，是人民銀行的綜合再監(jiān)督部門。通過全面審計、專項審計、離任審計、后續(xù)審計和內(nèi)控評審等方式對各項業(yè)務(wù)活動、財務(wù)活動、內(nèi)部控制和內(nèi)部管理情況進行定期與不定期相結(jié)合的監(jiān)督和再監(jiān)督。它行使著《中國人民銀行法》賦予的加強內(nèi)部監(jiān)督管理的法定職能。三是紀檢監(jiān)察部門的執(zhí)法監(jiān)察。執(zhí)法監(jiān)察是紀檢監(jiān)察部門的一項基本職能和履行職能的重要手段，是對人民銀行依法行政行為實施的再監(jiān)督、再檢查。紀檢監(jiān)察部門通過對個人在執(zhí)行業(yè)務(wù)過程中的行為和表現(xiàn)進行監(jiān)察，實現(xiàn)對本系統(tǒng)同級管下級領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員執(zhí)法行為的監(jiān)督。
　　2.人民銀行現(xiàn)有各種監(jiān)督手段的局限性。（1）事后監(jiān)督中心的異步監(jiān)督存在監(jiān)督不及時和層面狹窄的問題。首先，中支事后監(jiān)督中心對縣市支行會計業(yè)務(wù)監(jiān)督受路途的限制存在時滯性；其次，會計賬務(wù)核算監(jiān)督與實物管理流程監(jiān)督分離；第三，事后監(jiān)督中心上收縣市支行各項原始會計資料檔案，實行集中管理，縣市支行發(fā)生的業(yè)務(wù)差錯，其初始情況在縣市支行無法查實，削弱了縣市支行內(nèi)控的實效性；第四，監(jiān)督存在空白點，財務(wù)監(jiān)督尚未納入事后監(jiān)督中心的監(jiān)督范圍，為風(fēng)險發(fā)生留下隱患。（2）內(nèi)審監(jiān)督的工作性質(zhì)使內(nèi)部風(fēng)險的檢查防范存在不確定性。內(nèi)審工作規(guī)范的運作程序要求現(xiàn)場審計前，提前將審計內(nèi)容、期限、開展現(xiàn)場審計的時間告知被審計單位，為被審計單位應(yīng)付現(xiàn)場審計預(yù)留了空間。許多日常工作中存在的問題通過突擊整改躲過了審計，甚至一些違法問題也因提前掩飾而長期不能暴露。而且內(nèi)審機構(gòu)對違規(guī)行為及違規(guī)者缺乏處理權(quán)，整改約束乏力，被審計對象屢查屢犯問題十分突出。（3）紀檢監(jiān)察部門的執(zhí)法監(jiān)察因職權(quán)所限而鞭長莫及。一般來講，紀檢監(jiān)察部門有線索才能開展執(zhí)法監(jiān)察，工作上處于被動。受目前地市中心支行人員素質(zhì)、數(shù)量等限制，難以對業(yè)務(wù)工作執(zhí)行政策的情況深入了解，每年只能選擇少數(shù)項目開展執(zhí)法監(jiān)察。
　　值得重視的是，由于上述各類監(jiān)督方式自身的局限性，在基層央行業(yè)務(wù)繁雜、人員偏少、業(yè)務(wù)素質(zhì)不齊、科技應(yīng)用水平不高的情況下，各種監(jiān)督資源分散使用，監(jiān)督效果和效率都不明顯，內(nèi)部風(fēng)險難以控制在合理范圍內(nèi)。2008年底發(fā)生在人民銀行宣化縣支行工作人員挪用農(nóng)村信用社備付金存款案件就是一個典型事例。為此，務(wù)必采取有效措施，充分發(fā)揮現(xiàn)有各類監(jiān)督資源的整體效能。
　　二、基層央行“四位一體”會計監(jiān)督機制的基本框架
　　1.“四位一體”監(jiān)督機制的基本框架。建立“四位一體”的監(jiān)督體系，樹立監(jiān)督工作一盤棋思想，實現(xiàn)監(jiān)督一體化、監(jiān)督資源共享化、監(jiān)督責(zé)任明確化。（1）實行監(jiān)督資源的合理兼并。結(jié)合機構(gòu)設(shè)置和人員缺乏狀況的實際特點，創(chuàng)建由紀檢、監(jiān)察、內(nèi)審、事后監(jiān)督組成的“四位一體”監(jiān)督機構(gòu)，統(tǒng)稱內(nèi)審監(jiān)督科，在管理上由多頭向集中轉(zhuǎn)變，設(shè)一名科長抓全盤工作，下設(shè)三名副科長分管紀檢、監(jiān)察、內(nèi)審、事后監(jiān)督工作，除內(nèi)審人員不得參與事后監(jiān)督具體工作外，其他人員在各類檢查中穿插使用，實現(xiàn)人力資源的充分共享，努力形成大監(jiān)督新格局。（2）建立統(tǒng)一的監(jiān)督制度體系。將紀檢、監(jiān)察、內(nèi)審、事后監(jiān)督各自的監(jiān)督檢查制度辦法進行整合，以一整套監(jiān)督制度辦法來規(guī)范監(jiān)督檢查行為，主要包括：《事后監(jiān)督信息互通制度》、《現(xiàn)場檢查信息互通制度》、《非現(xiàn)場檢查信息共享制度》、《監(jiān)督人員AB崗兼崗制度》、《風(fēng)險導(dǎo)向分析會制度》、《風(fēng)險隱患崗位重點監(jiān)督制度》等十余項制度；建立《監(jiān)督檢查資料庫》、《監(jiān)督檢查分析資料庫》等，實現(xiàn)監(jiān)督檢查資源的充分共享，提升監(jiān)督檢查信息成果轉(zhuǎn)化的時效性；建立自我約束機制，通過制訂《監(jiān)督人員崗位責(zé)任制》、《監(jiān)督人員崗位獎懲制度》等約束激勵機制，規(guī)范監(jiān)督部門和監(jiān)督人員的行為，不斷提高監(jiān)督效果。（3）構(gòu)建監(jiān)督聯(lián)動分工機制。通過監(jiān)督機制的整合，做到了監(jiān)督檢查同部署、同檢查、同落實，監(jiān)督定位由模糊性向精準化轉(zhuǎn)變；同時實行首查負責(zé)制，在時間和空間上避免重復(fù)檢查。事后監(jiān)督定期將檢查發(fā)現(xiàn)問題通過《事后監(jiān)督信息互通制度》與內(nèi)審崗共享；內(nèi)審人員通過《風(fēng)險導(dǎo)向分析會制度》對這些問題分析研究的基礎(chǔ)上，確定現(xiàn)場監(jiān)督項目；內(nèi)審部門將監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題及整改建議定期與紀檢監(jiān)察部門共享，從而實現(xiàn)監(jiān)督職能的互補，降低監(jiān)督成本，減少風(fēng)險隱患。（4）推行業(yè)務(wù)風(fēng)險適時動態(tài)監(jiān)督。通過內(nèi)審、執(zhí)法監(jiān)察、事后監(jiān)督等監(jiān)督信息的整合，認真執(zhí)行風(fēng)險導(dǎo)向形勢分析制度，分析風(fēng)險的易發(fā)、多發(fā)部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分析帶有普遍性、傾向性的問題，排查風(fēng)險點，確立重點監(jiān)控對象，并根據(jù)不同時期、不同對象有針對性地實施監(jiān)督防范，使業(yè)務(wù)風(fēng)險控制逐步走向動態(tài)化管理，既節(jié)省現(xiàn)場檢查的人力、降低頻率，又能較好地發(fā)揮監(jiān)督部門的合力作用。（5）為管理決策層提供信息支持。推行“四位一體”監(jiān)督機制，能夠使監(jiān)督資源得到充分共享，監(jiān)督信息溝通和提煉得以實現(xiàn)；定期不定期地監(jiān)督信息報告制度，能夠使領(lǐng)導(dǎo)管理層及時了解和掌握本行在內(nèi)部管理和內(nèi)部控制過程中發(fā)生的問題及成因，為有效防范風(fēng)險案件提供決策依據(jù)。
　　2.“四位一體”監(jiān)督機制的實踐成效。一是為有效控制業(yè)務(wù)風(fēng)險提供保證?！八奈灰惑w”監(jiān)督機制的推行在監(jiān)督和保障全行業(yè)務(wù)部門、重要崗位工作人員依法高效合規(guī)履職方面發(fā)揮重要作用。能夠有效促進業(yè)務(wù)部門自覺加強內(nèi)部管理，健全內(nèi)控機制，增強內(nèi)控優(yōu)先和風(fēng)險意識，規(guī)范業(yè)務(wù)操作行為。劣績檔案和責(zé)任追究制配套措施的推出能夠使業(yè)務(wù)部門遵守制度、合規(guī)操作，也能夠使屢查屢犯、檢查不實、監(jiān)督不力等現(xiàn)象得到有效遏制。同時，也能夠為進一步完善內(nèi)控機制建設(shè)提供有力保障。二是能夠促進各項工作健康發(fā)展?！八奈灰惑w”監(jiān)督機制的科學(xué)實施，能夠為基層央行構(gòu)建一個嚴密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，通過黨風(fēng)廉政建設(shè)考核辦法、業(yè)績、劣績檔案、責(zé)任追究制度與目標(biāo)任務(wù)考核和績效工資考核有效結(jié)合，能夠形成有效的激勵獎懲機制，促進各部門工作效率的提高和工作水平的提升。三是促使監(jiān)督人員綜合素質(zhì)不斷提高?！八奈灰惑w”監(jiān)督機制的實施，能夠消除過去各自為政、監(jiān)督效率不高的現(xiàn)象。監(jiān)督資源的充分共享，能夠不斷增強監(jiān)督人員的危機意識和責(zé)任意識。問責(zé)制的推行能夠使監(jiān)督人員的主動學(xué)習(xí)意識得到充分發(fā)揮，促使監(jiān)督人員形成重學(xué)習(xí)、重交流、重質(zhì)量的良好工作氛圍，監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力不斷增強，從而促進監(jiān)督檢查整體水平的提高。四是提高監(jiān)督效果的權(quán)威性。通過機制整合，能夠拓展內(nèi)部控制的廣度和深度，實現(xiàn)監(jiān)督手段的共享，主要是將內(nèi)審、事后監(jiān)督的“查”與紀檢監(jiān)察的“處”有機地結(jié)合起來，增強監(jiān)督活動的嚴肅性、有效性，逐步實現(xiàn)人力資源的共享以及監(jiān)督結(jié)果的專業(yè)性、權(quán)威性和有效性。
　　
　　三、推行“四位一體”監(jiān)督機制的現(xiàn)實障礙
　　1.職能定位亟待明確。目前，基層央行的“三定”方案尚未正式下發(fā)，部分基層央行雖然進行了一系列整合監(jiān)督資源的實踐，但目前上級行的監(jiān)督部門仍然是分設(shè)的，這樣對下級行來說，監(jiān)督工作的開展仍存在工作源頭多元化的特征，開展工作時面臨著“上面千條線、下面一根針”的壓力。
　　2.信息共享利用效率亟待提高。傳統(tǒng)的監(jiān)督工作，主要是滿足合規(guī)和真實性方面的要求，各階段的監(jiān)督檢查工作基本上是獨立的。在工作組織上，一般呈現(xiàn)獨立的線條型模式；在問題的判斷上，由于局限于業(yè)務(wù)線條的視角下，就可能出現(xiàn)“知其一、不知其二”的現(xiàn)象。缺乏連貫性反映全貌又可供分析的信息數(shù)據(jù)，歷次監(jiān)督檢查成果往往是孤立的，沒有形成一個綜合的數(shù)據(jù)庫，監(jiān)督部門之間難以實現(xiàn)監(jiān)督成果和信息的充分共享，更缺乏對數(shù)據(jù)資源的橫向比對、縱向比較和綜合分析。
　　3.業(yè)務(wù)發(fā)展精細化管理亟待監(jiān)督手段的提升。在金融電子化日益發(fā)展的背景下，基層央行的各項工作，特別是金融業(yè)務(wù)管理和操作方式，也隨之不斷發(fā)展進步，越來越呈現(xiàn)出精細化的特征。與之相適應(yīng)，為有效加強內(nèi)控，防范風(fēng)險，對監(jiān)督檢查工作也提出了精細化管理的客觀要求。一方面，相應(yīng)的業(yè)務(wù)內(nèi)控制度、監(jiān)督檢查方式和手段相對滯后，有些制度前后銜接不夠，缺乏實用性，難以跟上業(yè)務(wù)發(fā)展的需要；另一方面，身處專職監(jiān)督崗位的人員，即使業(yè)務(wù)熟練，也很難保證及時熟悉多個崗位業(yè)務(wù)的最新變化。由此，出現(xiàn)了業(yè)務(wù)工作精耕細作，監(jiān)督工作精細化監(jiān)督不足的問題。
　　四、對完善基層央行“四位一體”會計監(jiān)督機制的建議
　　 1.基層央行“三定”方案應(yīng)明確大監(jiān)督機制的職能定位。目前，人民銀行各分支機構(gòu)的“三定”方案正在調(diào)研醞釀階段。因此，建議人總行結(jié)合工作實際，對如何整合人民銀行分支機構(gòu)的監(jiān)督資源在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，給予明確的定位，建立一種責(zé)任明確、信息共享、職能互補、整體聯(lián)動的內(nèi)部監(jiān)督模式，以此降低監(jiān)督成本，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督管理工作的高效運行。
　　 2.加強信息整合，提高條塊化監(jiān)督的辨識力。一是建立一個能夠涵蓋監(jiān)督檢查工作各個方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。按業(yè)務(wù)進行分類，包括歷次監(jiān)督檢查的報告、整改意見書以及與監(jiān)督檢查有關(guān)的業(yè)務(wù)規(guī)章制度，形成一個內(nèi)容完整、查詢方便的數(shù)據(jù)庫。二是建立監(jiān)督查處問題臺賬制度，定期對查處問題的整改落實情況進行逐條勾兌；按季對前期監(jiān)督檢查中查出問題的整改情況進行通報，督促被監(jiān)督部門認真整改。三是建立風(fēng)險評價制度，監(jiān)督部門對查出問題進行分部門分類別管理、定期對各部門發(fā)現(xiàn)問題的趨勢變化做出分析，劃分風(fēng)險級別，進行定期預(yù)警提示，提高條塊化監(jiān)督的辨識力和成果運用。
　　 3.通過加強人力整合，提高精細化監(jiān)督的能力。一是充分利用計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開發(fā)相關(guān)的監(jiān)督操作程序，對各項業(yè)務(wù)進行實時監(jiān)控，設(shè)置各類業(yè)務(wù)風(fēng)險點檢測模塊，讓系統(tǒng)通過分析各項業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，自動對每項業(yè)務(wù)的風(fēng)險狀況進行評價、預(yù)警。二是建立監(jiān)督工作人才數(shù)據(jù)庫，對監(jiān)督人員進行知識化分析、結(jié)構(gòu)化調(diào)配、模塊化編組，實行監(jiān)督人員知識和能力的優(yōu)化組合、交叉互補、相互促進；強化同步跟進機制，做到業(yè)務(wù)發(fā)展一步，監(jiān)督就跟進一步，保證監(jiān)督與業(yè)務(wù)發(fā)展同步跟進，為精細化監(jiān)督提供人力資源、知識支撐，保障監(jiān)督工作精耕細作。
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