引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思考

　　摘 要：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，是涉及國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，由于它建設(shè)投資周期長(zhǎng)，資金需求量大，僅靠財(cái)政支出目前無(wú)法滿足要求。因此，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)發(fā)展，積極引進(jìn)民間資本投資就顯得十分重要。文章就我國(guó)目前城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問(wèn)題和民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性及途徑進(jìn)行了探討。
　　關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施 問(wèn)題 民間資本 開(kāi)發(fā)利用 建議
　　中圖分類號(hào)：F830.59 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1004-4914（2011）08-035-02
　　
　　所謂民間資本是民間用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、投資增值的資產(chǎn)，包括實(shí)物形態(tài)的固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)，貨幣形態(tài)的流動(dòng)資產(chǎn)，以及投資、金融市場(chǎng)的虛擬資本等。它是相對(duì)于公共資本而言的，所有者不是國(guó)家而是私人（包括自然人和非公有性質(zhì)的法人），其具有分散性、私有性、投機(jī)性和逐利性等特點(diǎn)。
　　城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是構(gòu)成城鎮(zhèn)存在和發(fā)展的硬件基礎(chǔ)設(shè)施。包括道路、橋梁、供水、供電、供氣、污水處理等公用事業(yè)建設(shè)等，它具有公益性、壟斷性和競(jìng)爭(zhēng)性。公益性、壟斷性決定了它們提供產(chǎn)品和服務(wù)是社會(huì)性的；競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)決定了這類設(shè)施的建設(shè)可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。
　　一、目前城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問(wèn)題
　　1.投資總量嚴(yán)重不足。中國(guó)市政工程協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)金德鈞指出，“從上個(gè)世紀(jì)90年代中期至今，我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比例嚴(yán)重偏低，投資總量明顯不足，導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不協(xié)調(diào)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的研究，發(fā)展中國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資最好占固定資產(chǎn)投資10％~15％的比例，占GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）的3％~5％。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前城鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資的平均比重為9％，占GDP的比重平均為3％，未達(dá)到合理水平”?！笆濉币?guī)劃中，雖然加大了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，但相對(duì)于社會(huì)高速發(fā)展所產(chǎn)生的大量需求來(lái)看，我國(guó)對(duì)于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資的比重還是偏低的，這將在一定程度上制約城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。
　　2.基礎(chǔ)設(shè)施缺乏統(tǒng)籌考慮且標(biāo)準(zhǔn)較低。目前大部分城鎮(zhèn)規(guī)劃水平不高，在定位、功能分區(qū)等方面缺乏科學(xué)設(shè)置和安排，供水、排水和熱力、燃?xì)庖约半娏Φ然A(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)發(fā)展與統(tǒng)一規(guī)劃缺乏相互銜接。同時(shí)，大多數(shù)城鎮(zhèn)限于財(cái)力，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中始終堅(jiān)持“盡力而為、量力而行”的原則，可建可不建的就沒(méi)有建設(shè)，可推后建設(shè)的就沒(méi)有提前建設(shè)，只是從保證基本使用的角度進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上相對(duì)較低，缺乏前瞻性。
　　3.投融資主體單一，融資渠道狹窄。我國(guó)城建資金的傳統(tǒng)籌資模式主要有四個(gè)方面：一是政府財(cái)政撥款；二是城建維護(hù)費(fèi)的使用；三是土地收益；四是銀行貸款。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特殊性，使得這方面的投資，無(wú)論其是否具有競(jìng)爭(zhēng)性和可經(jīng)營(yíng)性，長(zhǎng)期以來(lái)一直是政府在包攬。同時(shí)，由于投融資政策、環(huán)境不成熟或者利益刺激不足等原因，民間資本很難進(jìn)入。
　　二、引進(jìn)民間資金進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性
　　對(duì)于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，民間投資具有增長(zhǎng)潛力大、投資效率高的特點(diǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，民間投資必將成為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要來(lái)源，有計(jì)劃、有針對(duì)性地引進(jìn)民資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常有必要。
　　1.有利于緩解政府的資金壓力，改變政府投資效率相對(duì)低下現(xiàn)狀。將大量非政府資金引入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能迅速地改變基礎(chǔ)設(shè)施投資總量不足的現(xiàn)狀，解決建設(shè)、維護(hù)、更新基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的資金瓶頸，，使政府規(guī)劃建設(shè)資金不到位的項(xiàng)目盡早實(shí)施，提前實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和規(guī)模效益。同時(shí)，相對(duì)于民間投資而言，政府資金使用者的利益與收益并無(wú)直接的利益關(guān)系，無(wú)法做到與民間投資那樣精打細(xì)算，導(dǎo)致政府投資的資金重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，使用效率低下等現(xiàn)象。
　　2.有利于風(fēng)險(xiǎn)的有效分擔(dān)。盡管大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)需求穩(wěn)定、政府關(guān)心、社會(huì)關(guān)注等諸多特點(diǎn)，但是同樣存在投資風(fēng)險(xiǎn)。政府與私人企業(yè)合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，雙方依據(jù)分工和回報(bào)各自分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將建設(shè)項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，從而減輕政府投資風(fēng)險(xiǎn)。
　　3.有利于促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域里的市場(chǎng)化運(yùn)作。引進(jìn)民間資本將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理市場(chǎng)化，可以改變傳統(tǒng)體制下我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展政府包攬過(guò)多的弊端，更能充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，破除基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的壟斷性。
　　三、民間資金進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建議
　　2010年3月24日，溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究確定了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的政策措施，出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，這將為民間投資持續(xù)、健康發(fā)展迎來(lái)新一輪的發(fā)展“春天”?，F(xiàn)筆者就如何啟動(dòng)民間資金參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提出以下幾點(diǎn)建議：
　　1.實(shí)現(xiàn)政府與民間資本之間的效益“雙贏”，增強(qiáng)民間投資意愿與信心。一般來(lái)說(shuō)，影響民間投資主體決策的因素有兩個(gè)方面：一是基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的價(jià)格或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，該因素直接決定著民間資本的盈利能力；二是基礎(chǔ)設(shè)施投資的風(fēng)險(xiǎn)程度，該因素直接決定著民間資本的投資成本。由于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模通常較大，回報(bào)期較長(zhǎng)，不確定因素多，對(duì)于政府的財(cái)政而言，希望民間資本參與到項(xiàng)目投資中來(lái)，從而可以實(shí)現(xiàn)資金上的保證，提前完成各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；同時(shí)，民間資本又以追求利潤(rùn)的最大化為目的，為了讓民間投資者有合理的投資收益，就必須推行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政府與民間投資者之間的效益最大化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國(guó)，政府允許基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)自主定價(jià)，使民間資本的投資回報(bào)率高于市場(chǎng)一般利率水平，并采取一系列措施降低基礎(chǔ)設(shè)施的投資風(fēng)險(xiǎn)，使民間資本可以“大膽”向基礎(chǔ)設(shè)施投資，如私人投資近80億美元修建的阿拉斯加石油管道，被認(rèn)為是世界上規(guī)模最大的一項(xiàng)私人資本投資的基礎(chǔ)設(shè)施工程。此外，美國(guó)政府還制定了刺激投資和保障投資者權(quán)益的法律規(guī)章，靈活運(yùn)用財(cái)政和金融政策工具，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的基本穩(wěn)定，增強(qiáng)民間投資者信心。在經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)期，實(shí)行比較穩(wěn)健的財(cái)政支出政策，以平衡的財(cái)政政策為目標(biāo)，避免過(guò)大赤字對(duì)民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，克林頓政府的基本財(cái)政政策目標(biāo)是實(shí)行預(yù)算平衡，提高高收入階層的消費(fèi)稅以削減赤字，聯(lián)邦赤字大幅度減少，最終出現(xiàn)大量盈余，宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)低通脹、高就業(yè)和高增長(zhǎng)的局面，造就了民間投資大繁榮的形勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)景氣下滑時(shí)期，積極的財(cái)政政策和擴(kuò)張性的貨幣政策并用，財(cái)政上實(shí)施擴(kuò)大支出與減稅的政策措施，貨幣政策上則實(shí)施低利率水平等刺激融資和投資的措施，以維持和刺激經(jīng)濟(jì)景氣，維護(hù)民間投資的意愿與信心。
　　2.創(chuàng)新城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的籌資機(jī)制，放寬民間投資的準(zhǔn)入，構(gòu)建政府和民間共同投資的新格局。從一定意義上講，基礎(chǔ)設(shè)施同其他商品一樣，一經(jīng)建成就具有使用價(jià)值和價(jià)值，它既要為生產(chǎn)和生活服務(wù)，也要在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償。因此，必須根據(jù)不同項(xiàng)目性質(zhì)，制訂不同的政策，助推民間資本與政府投資項(xiàng)目的有效對(duì)接，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本采取獨(dú)資、合作、聯(lián)營(yíng)、集資、參股以及特許經(jīng)營(yíng)等更加靈活多樣的方式投入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。（1）對(duì)預(yù)期有收益或通過(guò)建立收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制可以獲取收益的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，采用政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式向民間資本開(kāi)放，由投資者負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、回收投資、償還債務(wù)等一攬子事務(wù)，經(jīng)營(yíng)期滿后該項(xiàng)目無(wú)償移交給政府；（2）對(duì)已建成投產(chǎn)的政府經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可采用轉(zhuǎn)讓給民間經(jīng)營(yíng)，以提高政府投資能力。例如日本出售國(guó)營(yíng)電報(bào)電話公司股份所獲取的資金，用于某些無(wú)力自籌資金的基礎(chǔ)設(shè)施部門。日本的這種NTT資本模式（即資產(chǎn)盤活式）并沒(méi)有因民營(yíng)化而喪失，而是轉(zhuǎn)化成為公路等形式的另一種基礎(chǔ)設(shè)施。（3）對(duì)投資額大的交通（公路、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、教育（學(xué)校）等重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目，主要用兩種方式引導(dǎo)民間資本流向，分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享投資收益。一是“筑巢引鳳式”，比如日本在進(jìn)行鹿島工業(yè)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)，中央政府和地方政府直接投資4000億日元，引導(dǎo)私人企業(yè)投資1.5萬(wàn)億日元；二是“聯(lián)合投資式”，即將民間資本和經(jīng)營(yíng)能力，引入政府的投資事業(yè)，如日本的關(guān)西機(jī)場(chǎng)，就是由中央政府、地方公共團(tuán)體和民間企業(yè)共同投資建設(shè)的。
　　3.建立健全民間投資政策、法規(guī)，保障民間投資的合法地位和投資退出機(jī)制。2010年國(guó)家出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中鼓勵(lì)和引導(dǎo)民