城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)地資源優(yōu)化配置探析

　　摘 要：在城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)過程中，如何優(yōu)化農(nóng)地資源的配置，是值得關(guān)注的問題。文章通過對(duì)農(nóng)地資源重新配置的現(xiàn)狀、城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)地資源的影響、農(nóng)地資源配置的困境進(jìn)行分析，闡述了農(nóng)地資源的優(yōu)化配置應(yīng)該建立和健全占用耕地補(bǔ)償制度，建立土地開發(fā)整理新機(jī)制，同時(shí)應(yīng)推廣農(nóng)地資源的集約利用、實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地非農(nóng)化”配置與“農(nóng)民非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)，保障糧食安全，加強(qiáng)對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地、生態(tài)重點(diǎn)地帶的保護(hù)力度等問題。
　　關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 農(nóng)地非農(nóng)化 農(nóng)地資源 優(yōu)化配置
　　中圖分類號(hào)：F292 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1004-4914（2011）08-015-03
　　
　　近年來，城鎮(zhèn)化已成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展的重要?jiǎng)恿χ?。城?zhèn)化意味著要建更多的城鎮(zhèn)、更大的城鎮(zhèn)，必然也要占用大量的農(nóng)地，城鎮(zhèn)化的發(fā)展就不可避免地帶來農(nóng)地資源的非農(nóng)化配置。城鎮(zhèn)化也就成為了農(nóng)地非農(nóng)化的發(fā)動(dòng)機(jī)和促進(jìn)器。但是人均農(nóng)地資源的稀缺性和重要性要求不能放任農(nóng)地非農(nóng)化的粗放式增長(zhǎng)。因此，如何在快速城鎮(zhèn)化階段實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)地資源優(yōu)化配置是城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要前提。
　　一、農(nóng)地資源重新配置的現(xiàn)狀
　　所謂“農(nóng)地”，它有廣義和狹義之分。廣義上一般是指法律層次上歸農(nóng)民集體所有的一切土地，包括耕地、宅基地、草地、養(yǎng)殖水面及其他公共用地等；狹義一般是指農(nóng)用土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利地和養(yǎng)殖水面等。我國(guó)目前的農(nóng)地資源重新配置一般是指農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌猛荆崔r(nóng)地非農(nóng)化），成為居住、交通、工業(yè)商業(yè)等城鎮(zhèn)建設(shè)用地的過程，它不僅是指土地利用方式的轉(zhuǎn)變，還涉及到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的變化。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化的途徑主要有兩種：一是國(guó)家首先征用農(nóng)村集體所有的土地，然后再以劃撥或者出讓的方式把農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地；二是不改變土地所有權(quán)的情況下將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，集體土地直接進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。上述的第一種農(nóng)地非農(nóng)化過程中，土地的使用權(quán)和土地所有權(quán)都發(fā)生了改變；第二種農(nóng)地非農(nóng)化的過程中，只轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，所有權(quán)仍然歸集體。我國(guó)目前農(nóng)地非農(nóng)化的形式以第一種為主，主要依靠地方政府進(jìn)行征地，行政手段強(qiáng)，沒有引入市場(chǎng)機(jī)制，極易導(dǎo)致農(nóng)民合法權(quán)益受損；第二種途徑則引入了市場(chǎng)機(jī)制，行政手段弱，提高了農(nóng)地非農(nóng)化后的土地市場(chǎng)價(jià)格，在一定程度上保護(hù)了農(nóng)民的合法利益。由于土地資源稀缺性和不可再生性，農(nóng)用地和非農(nóng)用地之間存在資源競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，因此農(nóng)地非農(nóng)化是我國(guó)社會(huì)發(fā)展過程中土地資源優(yōu)化配置和合理利用的一個(gè)重要方面。
　　二、城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)地資源的影響
　　1.農(nóng)地的數(shù)量在不斷減少。我國(guó)農(nóng)地減少主要是非農(nóng)建設(shè)占用。由于城鎮(zhèn)外圍的農(nóng)地地價(jià)低，地上建筑物、附著物和設(shè)施少、征地費(fèi)低，無須涉及拆遷及相關(guān)部門進(jìn)行多方協(xié)調(diào)等原因，城鎮(zhèn)用地不斷向城鎮(zhèn)周邊擴(kuò)張，占用了大量農(nóng)地甚至耕地。發(fā)展了城鎮(zhèn)化，基礎(chǔ)設(shè)施比如公路、鐵路建設(shè)和重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目也必須完善，這也相應(yīng)增加了農(nóng)地占用量。城鎮(zhèn)人口的增加、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化不可避免地會(huì)出現(xiàn)占用農(nóng)地的現(xiàn)象。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，我國(guó)耕地總面積在相應(yīng)減少。當(dāng)然，耕地總面積的減少有諸多因素，但總體上城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展占主導(dǎo)因素。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)自1978年到2007年底，已累計(jì)有600萬公頃優(yōu)質(zhì)耕地被轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，平均每年就有20余萬公頃農(nóng)地非農(nóng)化，而且農(nóng)地非農(nóng)化的趨勢(shì)還在加劇。根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》的推算，2008—2030 年間，中國(guó)城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的非農(nóng)化農(nóng)地增量還將超過250萬公頃。
　　2.農(nóng)地中耕地的質(zhì)量整體下降。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中被占用的耕地，絕大多數(shù)是在城鎮(zhèn)的周圍、公路的兩旁，這樣的耕地大部份是非常適宜耕種的良田沃土，絕難靠開發(fā)同等質(zhì)量的耕地來彌補(bǔ)。耕地變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地后也同時(shí)引起了附近耕地質(zhì)量的下降，比如城鎮(zhèn)垃圾處置不當(dāng)，水資源污染等造成周邊生態(tài)環(huán)境惡化，使農(nóng)地利用環(huán)境特別是耕地的利用環(huán)境惡化，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降。另外由于耕地收益相對(duì)較低，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下，農(nóng)民不愿意將有限的資金和人力、物力投入到耕地里，又導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降甚至拋荒。而拋荒又能給侵占耕地者以可乘之機(jī)，他們先把耕地變?yōu)榉寝r(nóng)用地，拋荒后再大肆占用，不僅使耕地面積減少，還由此引起了耕地生態(tài)環(huán)境的惡化，從而使耕地質(zhì)量大幅度下降。
　　三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地資源的困境
　　1.城鎮(zhèn)化的發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾尖銳。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期，都是以占用大量農(nóng)地?cái)U(kuò)大城鎮(zhèn)面積的外延式方式為發(fā)展途徑，導(dǎo)致耕地總量逐步減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)擴(kuò)張占用耕地的比例一般在50％—80%，部分城市在90％。一方面城鎮(zhèn)化建設(shè)必然要占用大量的土地，甚至耕地，這是無法避免的。另一方面由于我國(guó)人多地少的特殊國(guó)情決定了耕地保護(hù)在我國(guó)具有戰(zhàn)略地位。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化發(fā)展的矛盾將長(zhǎng)期存在。
　　2.保持耕地占用上動(dòng)態(tài)平衡困難重重?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：非農(nóng)建設(shè)占用耕地經(jīng)批準(zhǔn)的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地。我國(guó)實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，主要目的是實(shí)現(xiàn)耕地在總量上保持動(dòng)態(tài)平衡。但現(xiàn)實(shí)中，由于建設(shè)占用的耕地多是城鎮(zhèn)周圍和主要交通沿線旁邊的良田沃土，新開墾的耕地大多位于距離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，生產(chǎn)條件差，土地貧瘠的地區(qū)。所以我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡中存在著多占少補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)差的現(xiàn)象，更有甚者補(bǔ)償耕地基金都不到位。這就導(dǎo)致我國(guó)耕地?cái)?shù)量逐年減少，且年減少量有擴(kuò)大的趨勢(shì)。
　　3.農(nóng)地資源配置后的集約利用不夠。雖然說農(nóng)地資源重新配置是城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要，但在我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)地征用制度安排下，地方政府可以從農(nóng)地非農(nóng)化的過程中獲取巨額的利益，鄉(xiāng)和村集體也可以從中獲取利益。據(jù)統(tǒng)計(jì)在被征土地的收益分配中，地方政府占40％—50％，開發(fā)商占20％—30％，村集體占25％—30％，而失地農(nóng)民僅占5％—10％。因此地方政府就有了擴(kuò)大農(nóng)地非農(nóng)化的動(dòng)力，從而導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化配置的過快發(fā)展。實(shí)際上在農(nóng)地非農(nóng)化配置的過程中，地方政府大量轉(zhuǎn)用農(nóng)地資源，尤其是利用廉價(jià)土地來進(jìn)行招商引資、設(shè)立各種開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象非常突出，同時(shí)農(nóng)地資源非農(nóng)化配置后閑置不用的現(xiàn)象也非常普遍，“大量圈占”、“圈而不開發(fā)”的事實(shí)說明農(nóng)地資源重新配置后的集約利用是不夠的。
　　4.“農(nóng)地非農(nóng)化”與“農(nóng)民非農(nóng)化”的失調(diào)。一般而言，農(nóng)地非農(nóng)化配置后，失地農(nóng)民就應(yīng)該非農(nóng)化，因?yàn)椋挥袑?shí)現(xiàn)非農(nóng)化、市民化的農(nóng)民，才有工作和生活保障，才可以不要農(nóng)村土地。但目前的現(xiàn)狀卻是在農(nóng)地非農(nóng)化的快速發(fā)展與城市規(guī)模日趨擴(kuò)大的過程中，“農(nóng)民非農(nóng)化”的進(jìn)展十分緩慢，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力一般只做到了非農(nóng)就業(yè)，而沒有成為城市的市民?！稗r(nóng)民非農(nóng)化”和“農(nóng)地非農(nóng)化”配置失調(diào)。“農(nóng)地非農(nóng)化”配置過快、過多，“農(nóng)民非農(nóng)化”的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)地非農(nóng)化配置的速度，使得農(nóng)地非農(nóng)化配置后相當(dāng)部分農(nóng)民沒有非農(nóng)化，更沒有市民化。這一方面容易在農(nóng)村形成大量“三無農(nóng)民”，影響社會(huì)的穩(wěn)定，引起土地資源的浪費(fèi)，不利于城鎮(zhèn)化的順利有效推進(jìn)。另一方面也不利于農(nóng)村耕地保護(hù)，因?yàn)榇罅吭诔擎?zhèn)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力因無法在城市安家落戶，他們最終還得回到農(nóng)村。
　　5.影響我國(guó)糧食安全。以不到世界10％的耕地，承載著世界22％的人口是我國(guó)的基本國(guó)情。我國(guó)土地資源的特點(diǎn)可以概括為“三少”，即：一是人均耕地少。2010年中國(guó)耕地面積僅約為18.26億畝，比1997年減少1.23億畝，人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%。二是優(yōu)質(zhì)耕地少。耕地質(zhì)量總體偏差，中、低產(chǎn)田約占67％，且水土流失、土地沙化、土壤退化、污染等問題嚴(yán)重。三是后備耕地資源少。我國(guó)宜耕耕地后備資源匱乏，可開墾成耕地的不足7000萬畝，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地快速占用的巨大需求相比，后備資源明顯不足。國(guó)家糧食安全，就是要保證國(guó)內(nèi)人民生存和發(fā)展所需的足夠食品。世界上很多國(guó)家在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，為了確保糧食安全都采取了必要的措施保護(hù)耕地。例如，美國(guó)采取土地利用監(jiān)測(cè)、農(nóng)用地分等定級(jí)、立法、稅收調(diào)節(jié)等措施管理和保護(hù)農(nóng)用地。日本采用劃定“城市化地區(qū)”、“禁止城市化地區(qū)”和“農(nóng)業(yè)振興區(qū)域”等措施保護(hù)農(nóng)用地。為了解決糧食安全問題，必須保證一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地面積。耕地的保護(hù)數(shù)（即保有量）直接關(guān)系到糧食生產(chǎn)的安全。據(jù)測(cè)算，耕地的保有量每減少133.33萬公傾，糧食的自給率就下降1％。按糧食的需求量來確定耕地的最低保護(hù)數(shù)，是耕地保護(hù)的有效措施之一。
　　
　　6.區(qū)域生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)惡化的趨勢(shì)。完善的農(nóng)地生態(tài)環(huán)境是一個(gè)有著諸如物質(zhì)循環(huán)、凈化、調(diào)節(jié)水土平衡等功能的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。農(nóng)地的非農(nóng)使用，特別是城鎮(zhèn)建設(shè)大量地占用，導(dǎo)致農(nóng)地的整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)組成成份發(fā)生很大變化，這就造成了農(nóng)地部分資源的喪失和對(duì)農(nóng)地生態(tài)環(huán)境的破壞。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，雖然可以推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但農(nóng)地資源的流失造成生態(tài)環(huán)境惡化同樣要引起極大的重視。目前這種負(fù)面影響主要集中在兩個(gè)方面：第一是城鎮(zhèn)化所占用的農(nóng)地資源多位于優(yōu)質(zhì)農(nóng)地資源的富集區(qū)，也是城鎮(zhèn)與農(nóng)村過渡交接的緩沖區(qū)。農(nóng)地資源大量地轉(zhuǎn)向非農(nóng)使用，已經(jīng)對(duì)地區(qū)生態(tài)環(huán)境，尤其是區(qū)域生態(tài)的多樣性造成了很大的破壞。第二是由于人均農(nóng)地資源的減少，導(dǎo)致農(nóng)民一方面大幅度提高農(nóng)地復(fù)耕指數(shù)，一方面又在不適宜耕種的土地上耕種。農(nóng)地資源的高強(qiáng)度使用，尤其是大量化肥、農(nóng)藥的過度使用，造成了對(duì)農(nóng)地的生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重影響，繼續(xù)耕種不適宜耕作的土地，也必然導(dǎo)致水土流失，破壞生態(tài)環(huán)境。
　　四、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地資源優(yōu)化配置的對(duì)策
　　1.合理規(guī)劃城鎮(zhèn)化用地。在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)地資源重新配置即農(nóng)地非農(nóng)化幾乎是不可避免的，農(nóng)用土地一旦變?yōu)槌擎?zhèn)用地，要想恢復(fù)農(nóng)業(yè)用途，其成本相當(dāng)大。因此，在優(yōu)化農(nóng)地資源配置的過程中，我們首先要合理規(guī)劃城鎮(zhèn)化的用地需求，農(nóng)地資源不能想占多少就占多少，農(nóng)地非農(nóng)化需要慎之又慎，城鎮(zhèn)用地需要規(guī)范合理。首先要選擇走集約型城鎮(zhèn)化的道路，通過集約型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)非農(nóng)化土地的集約利用與經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向工業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，緩解區(qū)域人地矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過走資源節(jié)約型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)資源的高效利用，逐步改變地區(qū)存在的資源浪費(fèi)嚴(yán)重、耕地減少過快、能源供求矛盾突出等現(xiàn)實(shí)問題，使城鎮(zhèn)分布順應(yīng)資源的約束，最大限度的節(jié)約農(nóng)地資源，確保城鎮(zhèn)用地的規(guī)模與速度不會(huì)影響到地區(qū)糧食安全與區(qū)域生態(tài)安全。其次針對(duì)目前部分地區(qū)的農(nóng)地非農(nóng)化配置過多、過快的現(xiàn)象，按照相關(guān)法律規(guī)定，將農(nóng)地征用范圍限制在公共利益的需求內(nèi)，嚴(yán)格限定地方政府的征地權(quán)。最后要嚴(yán)格農(nóng)地非農(nóng)化的審批手續(xù)，如果造成農(nóng)地非農(nóng)化后的閑置和浪費(fèi)，申請(qǐng)者和審批者都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。任何一項(xiàng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地，都必須符合規(guī)劃，依法所取，科學(xué)管理，以確保土地的高效利用。
　　2.完善和健全占用耕地補(bǔ)償制度，建立土地開發(fā)新機(jī)制。占補(bǔ)平衡，既是耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)價(jià)值，亦是耕地保護(hù)的手段保障和基礎(chǔ)支撐。所以要健全土地的宏觀管理機(jī)制，完善耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制，并將耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任層層落實(shí)到各級(jí)政府有關(guān)部門乃至具體的責(zé)任人員。確保占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤。確需占用耕地的，必須開發(fā)、復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地，檢查核實(shí)補(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量，耕地實(shí)行先補(bǔ)后占，不得跨省（區(qū)）市進(jìn)行占補(bǔ)平衡。及時(shí)查處和糾正閑置土地、耕地撂荒等。充分利用現(xiàn)代高新技術(shù)加強(qiáng)土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立土地利用總體規(guī)劃實(shí)施、耕地保護(hù)、土地市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。建立嚴(yán)格、科學(xué)、有效的耕地保護(hù)責(zé)任考核和評(píng)價(jià)系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)土地執(zhí)法行為的監(jiān)督，嚴(yán)格依法規(guī)制。嚴(yán)格土地開發(fā)、整理的項(xiàng)目管理，建立從事土地開發(fā)、整理的專門機(jī)構(gòu)，采取招標(biāo)的方法推行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)開發(fā)整理機(jī)構(gòu)多方面、多渠道籌集資金，按照誰投資誰經(jīng)營(yíng)誰受益的原則，充分利用優(yōu)惠的稅費(fèi)政策調(diào)動(dòng)各方開展土地開發(fā)整理工作的積極性。
　　3.大力推廣農(nóng)地資源的集約利用。所謂農(nóng)地資源的集約利用是指基于區(qū)域農(nóng)地資源科學(xué)配置和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提下，在有限的農(nóng)地利用面積上合理增加相關(guān)生產(chǎn)要素投入，最大限度地提高農(nóng)地綜合利用效益，充分挖掘農(nóng)地利用潛力，節(jié)約寶貴的農(nóng)地資源，從而在農(nóng)地利用上走內(nèi)涵挖掘與可持續(xù)發(fā)展的道路。由于農(nóng)地資源緊缺，一方面要保障城鎮(zhèn)發(fā)展的用地需求，另一方面又需要確保糧食安全與維護(hù)生態(tài)平衡等，這就決定了只能大力推廣農(nóng)地資源的集約利用，推動(dòng)農(nóng)地利用由粗放式經(jīng)營(yíng)向集約型經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。第一，需要做到農(nóng)地資源物盡其用，堅(jiān)決杜絕農(nóng)地資源的拋荒、非農(nóng)土地閑置不用等現(xiàn)象。第二，要把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和對(duì)農(nóng)地的開發(fā)利用限定在土地生態(tài)承載能力范圍內(nèi)，開發(fā)的力度不能破壞農(nóng)地資源的可持續(xù)利用。第三，通過資金、技術(shù)、信息的投入在城市近郊區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，通過這些要素的充分投入與利用，提高郊區(qū)農(nóng)地的產(chǎn)出效益，實(shí)現(xiàn)郊區(qū)農(nóng)地的集約利用。第四，在遠(yuǎn)郊發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地多是小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)形式，一些生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)設(shè)施只有在規(guī)模經(jīng)營(yíng)中才可以得到充分利用。規(guī)模經(jīng)營(yíng)為各種生產(chǎn)要素的追加提供了空間，使農(nóng)地的生產(chǎn)潛力得以開發(fā)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的集約經(jīng)營(yíng)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展將使越來越多的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在此情況下，距離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的農(nóng)地可以積極推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，來提高農(nóng)地生產(chǎn)效益。
　　4.實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地非農(nóng)化”與“農(nóng)民非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)。從多方面著手促進(jìn)“農(nóng)地非農(nóng)化”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民非農(nóng)化”。保護(hù)失地農(nóng)民利益的同時(shí)，還要不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)失地農(nóng)民的非農(nóng)化，幫助他們順利地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，做到“農(nóng)地非農(nóng)化”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民非農(nóng)化”。目前人們更關(guān)心的是失地農(nóng)民的合理補(bǔ)償問題，而不是失地農(nóng)民的就業(yè)問題。必須從多方面著手，促進(jìn)失地農(nóng)民“非農(nóng)化”。首先是允許和幫助失地農(nóng)民以多種方式參與在非農(nóng)化農(nóng)地上實(shí)施的城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目，可以以土地入股，以土地?fù)Q股東身份；也可以以土地?fù)Q就業(yè)，招工首先考慮失地農(nóng)民。其次是大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的再發(fā)展，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈向二、三產(chǎn)業(yè)延伸，形成更多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)的各類農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和與農(nóng)業(yè)相關(guān)的各類服務(wù)業(yè)，為失地農(nóng)民提供更多非農(nóng)化就業(yè)的機(jī)會(huì)?！稗r(nóng)民非農(nóng)化”要持久、穩(wěn)定，非農(nóng)化的農(nóng)民還必須盡可能“市民化”。目前我國(guó)的農(nóng)民市民化嚴(yán)重滯后于非農(nóng)化，造成這種現(xiàn)象的原因主要是戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、城鎮(zhèn)住房制度等各種制度上的缺陷。應(yīng)該通過深化改革和創(chuàng)新制度，掃清制約農(nóng)民市民化的各種制度障礙。還應(yīng)將農(nóng)民“市民化”的成本問題合理考慮到農(nóng)地非農(nóng)化的成本之中，以便“農(nóng)民非農(nóng)化”的同時(shí)盡可能“市民化”。
　　5.保障糧食安全。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)地資源的配置是由經(jīng)濟(jì)效益低的使用流向經(jīng)濟(jì)效益高的使用，即由農(nóng)業(yè)使用流向城鎮(zhèn)化等非農(nóng)化使用。但中國(guó)有13.39億人口，民以食為天，農(nóng)地資源的配置不能完全由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)，也不能完全朝城鎮(zhèn)化傾斜然后利用出口工業(yè)產(chǎn)品來進(jìn)口糧食。人多地少的特殊國(guó)情使得我國(guó)農(nóng)地資源的配置同樣必須建立在保證糧食安全的基礎(chǔ)上。在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的同時(shí)須同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。按照科學(xué)發(fā)展的要求，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；⒓s化，使城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶動(dòng)作用，進(jìn)一步加強(qiáng)糧食安全能力建設(shè)，在堅(jiān)持糧食基本自給的方針之外，立足自給有余，鞏固生產(chǎn)能力，保持穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。立足國(guó)土資源，開發(fā)利用耕地之外的宜農(nóng)荒地，跳出現(xiàn)有耕地的小圈子，廣辟食物源、營(yíng)養(yǎng)源。立足科技保糧的長(zhǎng)期戰(zhàn)略，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高中低產(chǎn)田生產(chǎn)能力，加快新品種開發(fā)和推廣。
　　6.加強(qiáng)對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地、生態(tài)重點(diǎn)地帶的保護(hù)力度。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，優(yōu)質(zhì)農(nóng)地?fù)p失、生態(tài)重點(diǎn)地帶（山坡、林地、河流）受到危害是一個(gè)全球性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。城鎮(zhèn)化不可避免地要占用一些農(nóng)地資源、影響生態(tài)重點(diǎn)地帶、造成區(qū)域環(huán)境惡化與自然景觀喪失等，這就需要我們進(jìn)行制度創(chuàng)新，加大對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地、生態(tài)重點(diǎn)地帶的保護(hù)力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地保護(hù)和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)三者的協(xié)調(diào)發(fā)展。第一，科學(xué)布局農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)業(yè)化配置區(qū)域，劃定優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)用地保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格限制優(yōu)質(zhì)農(nóng)地非農(nóng)化配置數(shù)量。第二，對(duì)生態(tài)重點(diǎn)地帶，尤其是生態(tài)脆弱地區(qū)的農(nóng)業(yè)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，從保護(hù)環(huán)境的角度決定地區(qū)農(nóng)業(yè)用地能否非農(nóng)化配置以及具體配置的數(shù)量。第三，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，合理開發(fā)優(yōu)質(zhì)耕地后備資源，保障土地的可持續(xù)利用。第四，嘗試進(jìn)行制度創(chuàng)新，實(shí)行對(duì)環(huán)境資源的有償使用與建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等，使其產(chǎn)生最大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。
　　
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