黃河流域水資源可持續(xù)利用的研究分析

李 蓉

（黃河水利委員會上游水文水資源局，甘肅 蘭州 730000）

一、黃河流域水資源現(xiàn)狀

黃河是我國第二大河，以其占全國河川徑流2%的有限水資源，承擔著本流域和下游引黃灌區(qū)占全國15%的耕地面積和12%的人口供水任務(wù)，同時還要向北京、天津、河北、青島等遠距離調(diào)水，是西北、華北地區(qū)的重要水源。自20世紀70年代以來，沿黃地區(qū)對黃河水資源進行了大規(guī)模的開發(fā)利用。目前，流域內(nèi)已建大、中、小型水庫3100余座，總庫容580億m3，修建引水工程4500余處，提水工程2.9萬處；在黃河下游還興建了向黃淮海平原地區(qū)供水的引黃涵閘94處；另外還建成了"引黃濟青"、"引黃人衛(wèi)"、"鹽環(huán)定揚黃供水"等工程。黃河供水范圍從新中國成立初期主要集中在寧夏、內(nèi)蒙古河套灌區(qū)、陜西關(guān)中地區(qū)、山西汾河流域，擴大到目前沿黃九省區(qū)和河北、天津、青島，引黃灌溉面積由1950年的80萬，發(fā)展到目前的750萬h此外，黃河還擔負著沿黃50多座大中城市、420個縣(旗)城鎮(zhèn)人口、晉陜寧蒙部分地區(qū)能源基地和中原、勝利油田的供水任務(wù)。黃河水資源的綜合開發(fā)利用，改善了上中游部分地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，解決了農(nóng)村2727萬人的飲水困難。但是進人90年代以來，黃河出現(xiàn)了水資源供需矛盾加劇、下游斷流頻繁、干支流水質(zhì)污染嚴重等前所未有的新情況，黃河水資源短缺已成為黃河流域及其鄰近地區(qū)區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的制約因素。從檔案資料看，黃河流域何30年左右有一個旱災大循環(huán)。以近百年為例，1877年（清光緒三年)，特大旱年；1900年至1901年，(1929年)民國18年、1960年、1995年至1997年，都是大旱年。另據(jù)分析，近10年黃河流域來水相當于70%的中等枯水年，黃河流域缺水20億m3至50億m3，預計到2010年左右，中等枯水年缺水達100億m3，并且流域內(nèi)用水結(jié)構(gòu)也將發(fā)生較大變化，生活及工業(yè)用水所占比例將由現(xiàn)狀的20%提高到2010年的30%，且對供水保證的需求較高。因此，黃河流域水資源短缺與流域及相關(guān)地區(qū)日益增長的用水需求之間的矛盾將長期存在。

二、黃河流域水資源管理中存在的主要問題

總體上看，目前黃河流域水資源短缺與浪費現(xiàn)象并存，一方面供水緊張，另一方面，水資源管理體制不完善，利用效率較低。導致存在的主要問題包括：

1、流域內(nèi)未形成水資源統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的管理體制，流域機構(gòu)在水資源管理、利用、保護中缺乏強有力的管理手段和調(diào)控能力。

目前，政府職能交叉、重疊，水資源分類、分部門管理，未形成水資源統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的管理體制，未實現(xiàn)由傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代城市水務(wù)的轉(zhuǎn)變。對水源、自來水供應、排水及污水等未實行一體化管理，管理仍是條塊分割，各地區(qū)、各部門仍是"分兵而治"的局面。從本市的情況看，水資源并未有效整合，管理和調(diào)度脫節(jié)，影響了黃河水資源整體優(yōu)化配置和綜合效益的發(fā)揮。另一個方面流域機構(gòu)缺乏應有的權(quán)威。具體到黃河水資源保護來說，我國目前的管理體制是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下，以行政區(qū)為單元的塊塊管理為主，在國家《環(huán)境保護法》、《水法》和《水污染防治法》中，流域機構(gòu)及流域內(nèi)水資源保護機構(gòu)沒有明確的法律地位，沒有明確的職責、權(quán)利和義務(wù)，各級水行政主管部門也缺乏可操作的水資源保護法規(guī)，這使得流域機構(gòu)和水行政主管部門在開展水資源保護工作時法律依據(jù)不足，想管的事情管不了，想辦的事情辦不成。另外，監(jiān)督管理體制尚不健全，以《取水許可監(jiān)督管理》為例，黃河取水許可制度雖已全面實施，但有效監(jiān)督尚不到位，與省區(qū)在管理職責、權(quán)限的劃分方面不夠明確，用水監(jiān)督管理工作還很薄弱，影響了流域水資源的管理。

2、黃河水資源可持續(xù)利用觀念淡薄，水資源管理工作面臨較大阻力。

《水法》第七條規(guī)定：國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度。但受思維定勢和宏觀環(huán)境的影響，水資源管理阻力重重。一是群眾觀念陳舊，影響水資源管理。長以來，人們對水資源是"取之不盡、用之不竭"的自然資源的觀念根深蒂固，節(jié)約、保護的意識淡薄。由于利益的驅(qū)動，部分單位和個人對水資源的無限制開發(fā)利用，違反水資源管理法規(guī)的行為還時有發(fā)生；二是社會法制環(huán)境不利于水資源管理。部分基層干群水法規(guī)意識淡薄，依法開展水事活動的自覺性不強；三是受經(jīng)濟條件的制約，水資源管理手段比較落后，裝備水平不高，影響管理效率的提升。

三、對策和建議

1、樹立水資源資產(chǎn)的理念

長期以來，受傳統(tǒng)的自然資源觀影響，認為水資源不是資產(chǎn)，沒有價值，可以任意使用。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，導致用水量急劇上升，使水資源的供給與需求之間產(chǎn)生了尖銳的矛盾。因此，改變傳統(tǒng)的水資源管理觀念，對各級政府來說尤為重要，特別是水資源嚴重缺乏的城市，將水資源作為一種資產(chǎn)來管理，承認它的價值并賦予它合理的價格，這是保證水資源優(yōu)化配置、持續(xù)利用的必要途徑。

2、依法治水、實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理

水資源是一種動態(tài)的多功能的自然資源。流域性是水資源存在的基本規(guī)律，水資源管理必須以流域為單元，這是水資源統(tǒng)一管理的一個基本原則。要加強國家對黃河水資源統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一監(jiān)督管理的體制。完善流域機構(gòu)的建設(shè)，確定流域機構(gòu)的法律地位，依法賦予流域機構(gòu)水行政管理的職責，樹立流域機構(gòu)的權(quán)威，建立起以流域為主的黃河干流水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度體制。

3、抓好水價管理，發(fā)揮綜合效益

面對水資源日益缺乏的嚴峻形勢，政府部門應把水價管理作為水資源管理的一項重要內(nèi)容來抓，建立水資源有償使用的合理水價體系。水資源具有公益性、生態(tài)性和不可替代的特征，不僅要滿足人民生活、生產(chǎn)、社會穩(wěn)定和維系生態(tài)系統(tǒng)平衡的需要，還要協(xié)調(diào)各用水單位的利益，發(fā)揮綜合效益。因此，應建立一種以政府宏觀調(diào)控為主，市場調(diào)節(jié)為輔的水資源配置機制，充分發(fā)揮政府調(diào)控和市場配置的雙重作用，保障水資源配置的科學合理性。

加強水資源管理、保護、合理開發(fā)利用是提高水資源利用率、發(fā)揮綜合效益，保障經(jīng)濟發(fā)展的需要。黃河流域水資源管理工作直接影響著黃河兩岸經(jīng)濟的發(fā)展，為適應國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，必須加強對黃河水資源的統(tǒng)一管理，明確流域機構(gòu)的法律地位，加大流域機構(gòu)對水資源的管理力度；建立起區(qū)域城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理體制；構(gòu)筑合理的水價格機制；建立起水資源有償使用制度；做好黃河水資源的開源、節(jié)流、保護工作，實現(xiàn)黃河水資源的可持續(xù)利用。

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