關(guān)于建立我國土地儲備制度的建議

林 英

（吉林市國土資源局船營分局，吉林 吉林 132012）

2001年4月國務(wù)院15號文件《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》明確提出“為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋兀鹑跈C(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持?！蓖ㄖ逻_(dá)后，土地儲備工作在全國迅速展開，各地方政府紛紛成立土地儲備機(jī)構(gòu)，建立土地儲備制度。土地儲備制度的實(shí)施，對培育和規(guī)范城市土地市場，盤活企業(yè)存量土地，增加政府土地收益和對土地市場的調(diào)控等方面發(fā)揮了積極作用。

土地儲備制度是指由政府委托的機(jī)構(gòu)通過收回、征用、收購和置換等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府委托的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地開發(fā)，在完成職工安置、房屋拆遷、土地平整等一系列前期開發(fā)工作后，根據(jù)土地出讓年度計劃，有計劃地將土地投入市場的制度。

土地儲備制度作為政府管理土地市場的一項制度安排，其主要政策目標(biāo)是：一是保障社會公共利益，首先是保證社會公共利益用地，如基礎(chǔ)設(shè)施用地，社會公共事業(yè)用地等；二是保證政府社會經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如調(diào)控房地產(chǎn)市場，改善環(huán)境質(zhì)量，保證城市和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展等；三是合理有效配置國土資源，通過提高土地利用的合理性、效益性、集約性以強(qiáng)化對城市邊緣區(qū)和農(nóng)村土地的保護(hù)。

1 構(gòu)建土地儲備制度的合理模式

土地儲備合理制度模式的關(guān)鍵是：實(shí)現(xiàn)國有土地所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)三者間分離，明晰土地的產(chǎn)權(quán)，開辟多樣化資金渠道，按照公平原則進(jìn)行市場價收購，選擇儲備土地的供應(yīng)方式和合理價格、合理分配土地收益、并有相配套的政策、法規(guī)和體制。

明晰政府在土地儲備中的地位，其本質(zhì)是界定國有土地所有權(quán)、土地管理權(quán)以及土地經(jīng)營權(quán)的范疇。

國有土地所有權(quán)是一種法律財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系，其主要內(nèi)容包括權(quán)利主體享有的權(quán)利和義務(wù)主體所承擔(dān)的義務(wù)。

土地管理權(quán)是國家基于政治權(quán)利或治權(quán)對于國家疆域范圍內(nèi)的所有土地的一種統(tǒng)轄權(quán)和監(jiān)管權(quán)。

界定政府在土地儲備環(huán)節(jié)中的角色。在土地收購階段，政府應(yīng)該對土地使用者的現(xiàn)有權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，公開土地市場信息；在土地儲備階段，政府要利用土地市場信息方面的優(yōu)勢，建立市場預(yù)測機(jī)制，并能形成信息共享；在土地供應(yīng)階段，政府應(yīng)該是土地市場的宏觀調(diào)控者，包括信息稅收、收益等方面的調(diào)控。

明確土地儲備機(jī)構(gòu)的職能。土地儲備具有政府行為性質(zhì)，但不是政府直接對土地的管理。城市土地儲備運(yùn)行是由各地設(shè)置的土地儲備機(jī)構(gòu)完成的。

重定儲備土地的收購價格。確定儲備土地收購價格，要依據(jù)于土地儲備的政策目的。正確的目的應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)城市政府的社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，而不是追求城市土地儲備的經(jīng)濟(jì)營利目標(biāo)。

完善土地儲備的資金支持體系。資金和土地是土地儲備機(jī)制的兩大基本要素。土地儲備過程既是土地流轉(zhuǎn)過程，也是大額資金循環(huán)過程。目前我國大多數(shù)地方政府土地儲備資金來源主要為初期啟動資金、商業(yè)銀行貸款和出讓金提成三部分。

除上三部分資金來源，還應(yīng)當(dāng)建立多樣化的土地儲備資金支持體系，包括財政撥款、銀行貸款、政府預(yù)劃撥、土地證券化、土地收益、各種保險基金、離退休基金、養(yǎng)老基金等。確定土地儲備的合理規(guī)模。確立土地儲備規(guī)模的依據(jù)是：這個規(guī)模能夠有效調(diào)節(jié)土地一般市場的供應(yīng)，能高效配置稀缺的土地資源，實(shí)現(xiàn)政府的城市規(guī)劃和社會發(fā)展規(guī)劃意圖。確定土地儲備規(guī)模的著眼點(diǎn)在于儲備制度的社會功能，即土地儲備與城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與環(huán)境保護(hù)、與土地資源的保護(hù)、與人口發(fā)展等方面的關(guān)系。

選擇儲備土地的供應(yīng)方式。目前我國主要通過拍賣、掛牌方式出讓土地。但是，單一的土地供應(yīng)方式不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活的多主體、多樣化、多層次的土地需求。應(yīng)豐富儲備土地的供應(yīng)方式，例如，可試行土地租賃制或年租制等。

保持土地儲備供應(yīng)的合理價格。土地儲備制度一個主要目標(biāo)是政府控制土地一級市場，政府統(tǒng)一供地，通過擴(kuò)大或收縮房地產(chǎn)項目用地供應(yīng)量，以實(shí)現(xiàn)政府對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控。但事實(shí)上，這幾年，多個城市房地產(chǎn)市場價格持續(xù)上漲。

因此，要抑制土地價格的非正常上漲，一要發(fā)揮土地儲備制度的應(yīng)有作用，建立土地供應(yīng)的中長期規(guī)劃；二要落實(shí)住房分類供應(yīng)制度，三要控制市場中的不合理的要求，尤其是囤積炒作的投機(jī)需求，調(diào)整現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制；四是通過增加居民投入，落實(shí)住房補(bǔ)貼，提供稅收優(yōu)惠等方式，提高居民購房能力，五是增加廉租房的土地供給，為低收入者提供住房，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的施政目標(biāo)。

調(diào)整土地儲備收益的分配。合理分配土地收益是土地儲備體系成功的基本條件。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)［2004］28號）文件精神，調(diào)控新增建設(shè)用地總量的權(quán)力和責(zé)任在中央，盤活存量建設(shè)用地的權(quán)利和利益在地方。針對現(xiàn)在土地儲備范圍向新增建設(shè)用地任意擴(kuò)大的趨勢，為確保地方政府按照公共利益最大化而不是按照土地收益最大化的原則來行使土地儲備的權(quán)力，就必須重新調(diào)整土地儲備收益的分配關(guān)系，切實(shí)增加原土地使用者（所有者）和中央政府支配的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。

2 健全土地儲備法律體系

目前我國土地儲備制度尚未立法，必須加快土地儲備立法的進(jìn)程，制定和頒布全國性的土地儲備專門法規(guī)，將土地儲備納入法制化、規(guī)范化、程序化的軌道。

明確土地儲備的立法原則。立法原則應(yīng)基于土地儲備的政策目標(biāo)，包括保障社會公共利益；保證政府社會經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；合理有效配置國土資源。

規(guī)范土地儲備的相關(guān)環(huán)節(jié)。相關(guān)環(huán)節(jié)包括公共利益需要的界定、集體土地所有權(quán)地位、集體土地征用補(bǔ)償機(jī)制、土地儲備機(jī)構(gòu)與國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系等。

規(guī)范土地儲備的操作規(guī)程。土地市場是一個政策性很強(qiáng)的市場，規(guī)范操作規(guī)程尤顯必要。首先是政府角色要重新定位。政府作為大部分土地法規(guī)的制定、實(shí)施和監(jiān)督者，政府的行動應(yīng)當(dāng)保證自己在法規(guī)的框架內(nèi)行動，在土地市場中的高度自律。其次，征用程序和出讓行為必須規(guī)范。第三是對土地市場中其他參與主體行為的規(guī)范，如對房地產(chǎn)開發(fā)商、建筑企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等行為的規(guī)范和監(jiān)督。

3 發(fā)揮土地利用規(guī)劃的調(diào)控和導(dǎo)向作用

為達(dá)到社會公益最大化和保持城市有序發(fā)展的目的，土地儲備制度必須與城市規(guī)劃和土地利用計劃相結(jié)合。土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的依據(jù)，嚴(yán)格的規(guī)劃是實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)、控制非農(nóng)建設(shè)用地總量的保證。

4 完善集體土地征用制度

嚴(yán)格界定征地的目的和范圍。國家以公共利益為目的，可以征用或者征收集體土地，但必須完善征地程序。一般的經(jīng)營性項目用地不能啟動國家征地權(quán)，完善征地補(bǔ)償和安置工作。

[1]學(xué)位論文.土地儲備制度對土地價格的影響及合理儲備量的預(yù)測.2009.