我國政府績效審計存在的問題及應(yīng)對措施

　　摘要：績效審計是現(xiàn)代審計的重要組成部分，而政府績效審計是國家審計發(fā)展的較高層次，是國際現(xiàn)代政府審計發(fā)展的趨勢。但是，由于我國政府績效審計起步比較晚，尚未形成具有中國特色的審計模式。文章依據(jù)政府績效審計的相關(guān)理論對我國政府績效審計存在的問題進行了分析并提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施。
　　關(guān)鍵詞：政府績效 績效審計 問題 措施
　　
　　一、政府績效審計相關(guān)理論
　　
　　政府績效審計是對被審計單位在履行職責時管理和利用公共資源的經(jīng)濟性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）所進行的檢查和評價。在借鑒國外關(guān)于績效審計定義的基礎(chǔ)上，我國的一些專家和學者結(jié)合我國國情和現(xiàn)狀認為：政府績效審計就是國家審計機關(guān)依據(jù)其職責利用專門的審計方法和依據(jù)一定的審計標準，對被審計單位資源利用的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行的監(jiān)督與評價。
　　政府績效審計作為一種較高層次的審計活動，其獨特之處在于：1.審查范圍的廣泛性。2.審計標準的多樣性。3.審計過程的延續(xù)性。4.審計方法的多樣性。5.審計結(jié)論的建設(shè)性。
　　
　　二、現(xiàn)今政府績效審計存在的問題
　　
　　（一）現(xiàn)行審計體制不健全
　　隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國政府的體制改革取得了較大的成就，逐漸由“權(quán)力型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”。但不得不承認的是，在政府審計體制方面還沒有取得令人滿意的成果。我國政府審計體制仍然沿用“行政模式”，特點是各級地方審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)機制，即同時接受本級人民政府和上級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。
　?。ǘ┛冃徲嫑]有得到應(yīng)有的重視
　　績效審計在我國剛剛開始，尚屬新鮮事物。我國政府績效審計主要是針對基本建設(shè)投資、金融業(yè)務(wù)進行的，而較少針對主要的公共部門，例如對行政單位和事業(yè)單位的經(jīng)費開支、專項資金開支的績效審計。此外，政府績效審計的結(jié)果也不能被很好地利用和執(zhí)行。于是，政府績效審計就成為了行政事業(yè)單位每年必須應(yīng)對，但又不被重視的一個形式。同時，審計工作主要關(guān)注的方向也發(fā)生了誤區(qū)，還是以真實性、合規(guī)性作為審計的重點，對整個業(yè)務(wù)活動的績效則關(guān)注不夠。這就失去了績效審計的最終目的。原因就是，我國對績效審計缺乏足夠的重視。
　?。ㄈ┫嚓P(guān)法規(guī)與標準不夠完善
　　從各國績效審計的發(fā)展來看，凡績效審計開展得比較好的國家都較早制定和頒布了績效審計準則及相關(guān)的規(guī)范，但是我國績效審計的法律制度建設(shè)相對滯后。由于績效審計的特殊性與復(fù)雜性，目前我國還沒有形成一套比較完整的法規(guī)體系適用于績效審計。已經(jīng)出臺的法律、法規(guī)中涉及績效審計的內(nèi)容非常少。同時審計人員在審計實務(wù)中沒有統(tǒng)一的審計操作規(guī)范，缺乏構(gòu)成理論體系的行為標準，審計人員的責任無從認定，這就制約了審計人員從業(yè)的規(guī)范化，從而影響績效審計的質(zhì)量和審計結(jié)果的可信度。因此，我國績效審計缺乏具有針對性的法規(guī)與標準，這已經(jīng)制約了我國績效審計的發(fā)展。
　?。ㄋ模┛冃徲嫷馁Y料缺乏
　　開展績效審計需要有豐富的財務(wù)數(shù)據(jù)資料作基礎(chǔ)，而后從財務(wù)數(shù)據(jù)中挖掘績效信息。這就為績效審計的開展設(shè)定了一個限制性條件，即財務(wù)資料必須具有可獲得性、數(shù)據(jù)必須具有真實性。高質(zhì)量的會計信息為審計機關(guān)進行績效審計提供良好的基礎(chǔ)條件。在國外的政府績效審計，英美國家在開展績效審計之前，真實性、合法性審計已經(jīng)達到一定的水平，績效審計是真實合法性審計無法滿足財政監(jiān)督要求時才出現(xiàn)的。
　　就我國目前情況而言，真實性、合法性審計進行得并不順利。國家審計署2004年以來公布的審計結(jié)果公告中，可以看出不少問題是“年年審年年有”。統(tǒng)計數(shù)據(jù)更是因為水分問題受到國外的質(zhì)疑和公眾的詬病。會計數(shù)據(jù)不真實影響了審計機關(guān)的執(zhí)行效力，會計工作的基礎(chǔ)性作用沒有實現(xiàn)，給Qja9Pq5eXBqy6vxPcBvHwg==績效審計的開展帶來了很大困難，這必然限制績效審計的發(fā)展。
　　（五）審計人員整體素質(zhì)不高
　　績效審計屬于難度較高的審計，對審計人員的綜合素質(zhì)要求較高。它要求審計人員不僅要精通會計、財務(wù)和審計方面的“本行”知識和技能，而且還要掌握心理學、投資學、工程學、計算機科學等多方面的知識，同時還要掌握一定的宏觀經(jīng)濟決策、經(jīng)濟管理等方面的知識，以便在評議政府業(yè)績時形成深刻而中肯的意見。這顯然對審計人員的素質(zhì)提出了更高的要求。
　　當前在我國政府績效審計的人才問題上，主要表現(xiàn)在審計人員的數(shù)量有限，無法應(yīng)對大量繁冗的審計內(nèi)容。人員的配置也呈現(xiàn)出知識結(jié)構(gòu)單一、技能素養(yǎng)差距大的非均衡特點。這已成為制約績效審計發(fā)展的一大關(guān)鍵因素。
　　
　　 三、有效開展政府績效審計的應(yīng)對措施
　　
　?。ㄒ唬┙⑵鹆⒎Ｊ降膶徲嬻w制
　　改變中國審計體制的目的是增強審計機構(gòu)的獨立性。獨立性作為審計的本質(zhì)特征，可以保證審計工作順利進行，績效審計的開展需要審計機關(guān)和審計人員具有不同于其他部門、行業(yè)和人員獨立的審計表現(xiàn)。
　　我國審計體制的改革不只是形式的變化，還是要理順審計機關(guān)的上下級關(guān)系，維護審計機關(guān)的獨立性。美國采用的立法模式審計體制能有效地保證美國績效審計的獨立性。受此啟發(fā)，我國也可以適時建立起立法模式的審計體制，設(shè)立與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院平行的審計署，使之直接隸屬于全國人民代表大會，用法律形式明確審計長的任免、任期及審計經(jīng)費來源等確保審計獨立性的條款，工作不受行政部門和其他方面干涉，直接向全國人民代表大會及其常務(wù)委員會報告工作。地方審計機關(guān)也可以由原來的政府領(lǐng)導(dǎo)改為由各級人民代表大會及常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)，對地方人大負責并報告工作。上下級審計機關(guān)間保持一定的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；審計署可視情況分設(shè)派出機構(gòu)對地方政府實施監(jiān)督。只有采取這種體制，才能使審計機關(guān)徹底從國家行政職能中脫離出來，成為立法機關(guān)監(jiān)督行政職能的手段，真正體現(xiàn)“ 政府花錢、人民監(jiān)督”的本質(zhì)，進而保證審計經(jīng)費獨立、人員獨立、工作獨立。
　　（二）提高對審計的重視程度
　　在西方發(fā)達國家，績效審計已成為政府審計的主流。當然，并非其在發(fā)達國家得到廣泛開展，我們就承認績效審計的合理性，這是客觀經(jīng)濟發(fā)展的要求，也是審計機關(guān)審計使命所決定的。
　　必須督促政府提高對績效審計的重視程度，措施之一就是做好有關(guān)政府績效審計的宣傳工作。提高政府績效的管理意識，只有破除傳統(tǒng)觀念對人們的束縛，才能從根本上提高人們對政府績效審計的重視程度。同時，必須重視政府績效審計的過程，不能僅僅關(guān)注政府績效審計的審計方法和程序的提高，還要加強對審計結(jié)果的評價及處理效果，使政府績效審計結(jié)果能為財政預(yù)算編制提供更為可比的參考信息。讓人們更好地認識政府績效審計，重視績效審計的工作，讓政府績效審計真正地做到促進公共資源效益的提高。
　　（三）建立起健全的法規(guī)、標準
　　法律法規(guī)及標準都是開展政府績效審計的關(guān)鍵一環(huán)，因為根據(jù)法規(guī)和標準進行審計是審計的基本原則。加快法律體系和績效行為標準體系的建設(shè)，為真正實施政府績效審計創(chuàng)造條件。
　　解決這個問題可以在《審計法》中明確規(guī)定政府績效審計，至少應(yīng)給出一個框架，包含定義、對象、內(nèi)容等。同時，可借鑒西方國家已頒布的政府績效審計準則，制定符合我國特點的《政府績效審計準則》，通過一系列規(guī)則來規(guī)范政府績效審計的實施程序，包括計劃、執(zhí)行、報告等方面。在此基礎(chǔ)之上，由審計署同各政府機關(guān)部門會商，將不同政府部門的效益審計準則、指標體系和操作指南修訂成型，并提交國務(wù)院批準，以部門規(guī)章的形式發(fā)布。
　　
　?。ㄋ模┰鰪娰Y料來源的可信度
　　政府績效審計是建立在財政財務(wù)數(shù)據(jù)真實、各項經(jīng)濟指標數(shù)據(jù)可靠基礎(chǔ)之上的。由于績效審計的基礎(chǔ)是財務(wù)數(shù)據(jù)，財務(wù)數(shù)據(jù)的真實性、合法性、完整性直接制約著績效審計的操作。
　　解決措施可以總結(jié)為：第一，也是最主要的，規(guī)范會計人員的職業(yè)素質(zhì)，提高會計人員的從業(yè)門檻，把職業(yè)道德作為會計從業(yè)的首要條件，盡量從根本上阻止有缺陷的人員進入會計隊伍。第二，嚴格查處會計人員影響財務(wù)數(shù)據(jù)的行為，并在法律中做出嚴格規(guī)定，加大懲罰力度，讓會計人員對不合法的行為避而遠之，最終保證會計數(shù)據(jù)的真實、合法、完整，使財務(wù)數(shù)據(jù)不再成為制約績效審計的問題，切實做好績效審計的基礎(chǔ)工作，使績效審計更有效地開展。
　?。ㄎ澹┨岣邔徲嬋藛T的綜合素質(zhì)
　　目前，我國國家審計人員整體狀況尚不能滿足廣泛開展績效審計的要求，由此制約了績效審計的執(zhí)行。
　　解決這一問題可以從兩個途徑入手：一是引進。有意識地吸取外來資源，有重點地吸取其他專業(yè)的人員進入審計領(lǐng)域，改變審計人員的知識結(jié)構(gòu)，為審計隊伍注入新鮮血液。非財經(jīng)類人員被錄用后，為使其能夠勝任績效審計的工作，審計機關(guān)還需對其進行財經(jīng)審計知識的培訓，如有必要還可聘請專家參與審計，以保證績效審計工作的質(zhì)量。二是培訓。應(yīng)對現(xiàn)有審計人員進行強化培訓，以提高現(xiàn)有審計人員的理論素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，增強審計人員政府績效審計的能力?？紤]到現(xiàn)有審計人員知識結(jié)構(gòu)單一的實際情況，在現(xiàn)階段還可以借用民間審計、內(nèi)部審計或其他專業(yè)人才的力量，以適應(yīng)政府績效審計的需要。改善審計人員知識結(jié)構(gòu)單一的現(xiàn)狀，實現(xiàn)人員結(jié)構(gòu)多元化的目標，真正保障政府績效審計工作質(zhì)量的提高。
　　
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