內(nèi)蒙古自治區(qū)制定《民族區(qū)域自治法自治條例》的思考與建議

　　摘要：《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，自治區(qū)人民代表大會及其常委會有權(quán)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定具體的實施辦法。本文提出新時期應(yīng)該啟動實施《民族區(qū)域自治法》的制定工作的建議，并針對制定《自治條例》所需的條件、內(nèi)容和時機(jī)作了闡述，希望對《自治條例》的出臺有所裨益。
　　關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治法自治條例 法律依據(jù) 內(nèi)蒙古地方立法
　　
　　我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，民族區(qū)域自治制度是我國的一項基本政治制度。早在1980年內(nèi)蒙古自治區(qū)就成立了起草委員會，并著手《內(nèi)蒙古實施“民主區(qū)域自治法”自治條例》（草案）的調(diào)查研究和起草工作。到1993年，歷經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)五、六、七、八等4屆人大常委會共13年，形成的草案多達(dá)22稿，但由于一些制約因素被迫擱置。此后的18年，無論是從國家還是自治區(qū)的層面上看，情況都有了重大變化。從目前來看，制定內(nèi)蒙古實施“民主區(qū)域自治法”《自治條例》的條件已經(jīng)完全具備。
　　一、制定《自治條例》的條件
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　　2001年修正后的《民族區(qū)域自治法》，適應(yīng)修改后的憲法要求和我國改革開放和社會主義市場體制的建立與完善，刪除了某些已過時的條款，增加或改動了形勢發(fā)展提出新要求的條款，并將原來只有原則、籠統(tǒng)的規(guī)定改變?yōu)榫唧w、明確的規(guī)定。例如，將原第六章規(guī)定的“上級國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”，改為“上級國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”。這一改變，按前者的規(guī)定，上級國家機(jī)關(guān)的幫助是其權(quán)利而非職責(zé)，因此，是否和何時提供幫助是上級國家機(jī)關(guān)的選擇，即使不幫助也無需承擔(dān)責(zé)任。而按后者的改變，上級國家機(jī)關(guān)的幫助則是其職責(zé)，即必須提供幫助，否則就要承擔(dān)責(zé)任，這實質(zhì)上是重新確立了上級國家機(jī)關(guān)與民族自治地方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這些內(nèi)容、規(guī)定和變化，為制定0UfrjroIM9LFJi5g7UIhveAjrrqJkDOSdVQrYLZik2o=《自治條例》提供了極為有利的條件。
　　2005年《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》頒布實施。該《規(guī)定》有四項主要內(nèi)容：一是將幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在突出位置，規(guī)定了上級政府及其職能部門在多方面對民族自治地方給予支持；二是規(guī)定了促進(jìn)民族自治地方發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育和健全社會保障體系的內(nèi)容；三是在政治方面強(qiáng)調(diào)鞏固民族團(tuán)結(jié)；四是違反本《規(guī)定》應(yīng)擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任。這些內(nèi)容，實際上已從法律層面解決了制約民族地方立法的不利因素，為制定《實施條例》的具體內(nèi)容提供了法律依據(jù)。
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　　西部大開發(fā)為內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺《自治條例》創(chuàng)造了良好的社會條件。
　　改革開放前，內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化落后，當(dāng)時在全國排名第24位。改革開放的30多年，特別是西部大開發(fā)提供了千載難逢的大機(jī)遇，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。GDP總量及在全國位次連續(xù)躍過幾個重大臺階，經(jīng)濟(jì)增速自2002年以來已連續(xù)8年居全國第1。據(jù)《中國省域經(jīng)濟(jì)競爭力發(fā)展報告(2009—2010)》藍(lán)皮書顯示，在全國競爭力排位上升的13個省中，內(nèi)蒙古自治區(qū)上升幅度最大，排在第10位，在西部地區(qū)獨占鰲頭。
　　近年來，國家為推動西部大開發(fā)，對西部，特別是對民族自治地方放寬了各項政策，提供了優(yōu)惠條件和照顧規(guī)定，《自治條例》應(yīng)把這些內(nèi)容納入條款，使它成為地方民族法規(guī)的經(jīng)濟(jì)規(guī)范或社會規(guī)范。應(yīng)該說，現(xiàn)在是及時制定《自治條例》，完善民族自治地方的民族立法的最好時機(jī)。
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　　立法實踐形成了具有鮮明地方特色的總體思路和一系列的規(guī)定、制度，反映了對地方立法的規(guī)律性認(rèn)識，這為制定《自治條例》提供了主觀條件。
　　一是明確了立法工作的核心是提高立法質(zhì)量。既強(qiáng)調(diào)在立法計劃規(guī)劃編制上嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，又注重立法的技術(shù)質(zhì)量，在制度和專業(yè)上保證立法的質(zhì)量。二是明確了地方立法的工作重心是經(jīng)濟(jì)立法。從實際出發(fā)，增強(qiáng)地方立法的針對性、適用性和可操作性。三是確立了立法工作的基本要求：首先是圍繞中心，服務(wù)大局，突出重點；其次是堅持法制統(tǒng)一，體現(xiàn)地方特色；再次是堅持立、改、廢并舉，把修改、廢止法律規(guī)范與制定法律規(guī)范放在同等重要的位置；最后是積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。四是嚴(yán)格立法程序和監(jiān)督。《內(nèi)蒙古自治區(qū)各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查程序的規(guī)定》對此作了較全面的規(guī)范。
　?。ㄋ模┙?jīng)驗條件
　　制定《條例》是國內(nèi)有些省區(qū)的成功經(jīng)驗。目前全國已有湖南、湖北、海南、云南、貴州、四川、甘肅、河北、黑龍江和遼寧等省先后制定了實施《民族區(qū)域自治法》的辦法或規(guī)定，有力地促進(jìn)了上述省份經(jīng)濟(jì)、政治、教育、衛(wèi)生、體育、文化、社會生活和民族關(guān)系的大發(fā)展。這些辦法或規(guī)定的內(nèi)容或側(cè)重點雖然各有不同，但都是結(jié)合實際創(chuàng)造性地擴(kuò)大了《民族區(qū)域自治法》賦予的民族自治地方的自治權(quán)利，特別是在促進(jìn)自治縣（旗）的各項事業(yè)發(fā)展方面給予了高度重視，并取得了顯著的成績。這些經(jīng)驗為內(nèi)蒙古自治區(qū)制定《自治條例》提供了有益的借鑒。
　　三、關(guān)于制定《自治條例》的基本原則和若干建議
　?。ㄒ唬?必須維護(hù)國家法制的統(tǒng)一
　　維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，是憲法確立的一項基本原則。它是國家統(tǒng)一、政治安定、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會全面進(jìn)步的基礎(chǔ)。
　　維護(hù)國家法制的統(tǒng)一要做到兩條：一是堅持以憲法為核心和統(tǒng)帥，地方性法規(guī)不能同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，即在地方立法中要把遵循不抵觸原則作為一條重要的憲政原則。二是權(quán)限、程序合法，即不得超越法定權(quán)限、法定程序立法。
　?。ǘ┍仨毭鞔_《自治條例》的核心內(nèi)容
　　確保民族地方行使自治權(quán)是《自治條例》的核心內(nèi)容。自治權(quán)，包括立法權(quán)、變通權(quán)、管理權(quán)等。因此，在立法中必須明確規(guī)定：“保障自治地方行使自治權(quán)是各級人民政府及其工作部門的重要職責(zé)”。
　　自治權(quán)首先表現(xiàn)為立法權(quán)?！稇椃ā返?16條、《民族區(qū)域自治法》第19條、《立法法》第66條均規(guī)定民族自治地方有權(quán)制定自治條例和單行條例。根據(jù)這一規(guī)定，民族自治地方享有立法權(quán)的主體有三個，即自治區(qū)、自治州和自治縣（旗）的人民代表大會。
　　現(xiàn)在的問題是這三方制定主體都沒能很好地行使立法權(quán)。不僅內(nèi)蒙古自治區(qū)《自治條例》至今尚未出臺，而且單行條例的制定也存在諸多問題。適時、適量設(shè)置自治州、自治縣（旗），使他們在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)中享有較大的立法權(quán)是必須的。一方面，他們可以根據(jù)本地實際情況做出科學(xué)決策，注重發(fā)揮比較優(yōu)勢，突出重點產(chǎn)業(yè)；另一方面，他們可以通過制定單行條例設(shè)定權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，從立法上保障縣域經(jīng)濟(jì)的良性和可持續(xù)發(fā)展。
　　自主權(quán)還表現(xiàn)為變通權(quán)。對此，《民族區(qū)域自治法》和《立法法》有明確規(guī)定。自治區(qū)人大要充分行使法律所賦予的變通權(quán)利，在《自治條例》中明確載明在對外經(jīng)貿(mào)審批、邊貿(mào)、出口、外資、引進(jìn)技術(shù)、稅收優(yōu)惠等方面享有自主權(quán)的條款規(guī)定。
　　（三）必須從實際出發(fā)，突出地方特點和民族特點
　　內(nèi)蒙古自治區(qū)有49個民族，各個民族的分布、經(jīng)濟(jì)、文化、民俗、習(xí)慣、資源、地理環(huán)境和社會發(fā)展程度也有很大的區(qū)別，制定《自治條例》必須從這些實際情況出發(fā)。同時，還要考慮區(qū)域和周邊的環(huán)境。從整個自治區(qū)來說，呼包鄂應(yīng)該成為西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)核心，還要加強(qiáng)同京津冀晉、陜等省區(qū)市的互利合作和分工協(xié)作，打造西部經(jīng)濟(jì)圈。東部五盟市也要大力發(fā)展，并同遼、吉、黑東北三省實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。特別是要利用同俄、蒙毗鄰的地理優(yōu)勢加強(qiáng)同他們的交流與合作。從基層自治地方來說，各個民族、各個旗縣的發(fā)展不尋求一致，要突出地方特點和民族特點。“宜農(nóng)則農(nóng)”、“宜工則工” 、“宜商則商” “宜游則（旅）游”，形成各具特色的發(fā)展模式。為此，《自治條例》必須明確規(guī)定相應(yīng)條款，賦予各自治地方有選擇權(quán)。與此相連的，就是要增設(shè)自治縣（旗），以促進(jìn)自治縣（旗）經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
　　
　　（四）必須強(qiáng)調(diào)上級政府的責(zé)任
　　由于自然的或歷史的原因，絕大多數(shù)的落后民族與地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化條件都很差，環(huán)境也較為艱苦。他們雖然有發(fā)展的強(qiáng)烈愿望，但很難用自身的力量去實現(xiàn)。因此，上級政府的幫助和支持是實現(xiàn)其愿望不可或缺的條件。例如，安排基礎(chǔ)設(shè)施項目時，要求該地方承擔(dān)一定比例的項目配套資金，這對一些“捉襟見肘”的旗縣來講是力不從心的。建議在《自治條例》中規(guī)定“各級人民政府及其工作部門負(fù)有幫助和支持各少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)和文化的職責(zé)”，并規(guī)定相應(yīng)減、免的條款。再如，在目前的招生錄取中，全區(qū)只有幾個民族享有加分和照顧的權(quán)利，其他少數(shù)民族卻無此項權(quán)利。這嚴(yán)重傷害了這些少數(shù)民族考生的民族自尊心，對維護(hù)整個自治區(qū)的民族團(tuán)結(jié)是極為有害的。
　?。ㄎ澹┍仨氉⒅厣鷳B(tài)環(huán)境的保護(hù)
　　少數(shù)民族地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍不高，生態(tài)環(huán)境較好。但隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境問題將會日趨嚴(yán)重，并不可避免的會帶來很多新問題與新矛盾：一是當(dāng)前生存需要與發(fā)展的矛盾。有些少數(shù)民族居住在林區(qū)或草原，自然條件比較艱苦，本來就存在生存與發(fā)展的尖銳矛盾。如何既能保證他們的生活，又能不破壞環(huán)境，有利于今后的發(fā)展就形成了新的問題和矛盾。解決這一問題和矛盾，可以在《自治條例》中授權(quán)給各自治地方人大、政府通過制定單行條例或?qū)嵤┺k法去解決。二是發(fā)展與可持續(xù)性發(fā)展的矛盾。要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就不可避免地影響發(fā)展的可持續(xù)性。例如，開發(fā)了礦產(chǎn)資源，也就破壞了原有的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)平衡，會嚴(yán)重制約發(fā)展的可持續(xù)性。反之，要保持可持續(xù)性發(fā)展，就會限制落后的民族和地區(qū)在較短的時間內(nèi)獲得快速的發(fā)展。三是開發(fā)與保護(hù)的矛盾。要發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，就必須開發(fā)少數(shù)民族地區(qū)的各種資源，而開發(fā)這些資源，就難免不會對環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生負(fù)面作用。
　?。┍仨毐Ｗo(hù)非物資文化遺產(chǎn)
　　內(nèi)蒙古是一個多民族聚居的區(qū)域，有豐富的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，如長調(diào)、馬頭琴等在我國和世界都占據(jù)著特殊地位。《自治條例》必須把對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的普查、資源數(shù)據(jù)庫和名錄的建立、保護(hù)以及傳承等用法規(guī)的形式予以規(guī)定和保障，使我們在保護(hù)非物資文化遺產(chǎn)方面有法可依、有法必依、違法必究。
　　毫無疑問，《自治條例》的內(nèi)容絕不會限于這些，它是一個綜合性的法規(guī)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族風(fēng)俗、民族關(guān)系、社會安全等各個方面，是內(nèi)蒙古自治區(qū)的基本法。因此，前述內(nèi)容只是筆者的一孔之見，希望能對《自治條例》的制定起到一定的積極作用。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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