關(guān)于沿黃河沿交通干線經(jīng)濟帶重點工業(yè)園區(qū)(開發(fā)區(qū))產(chǎn)業(yè)發(fā)展的幾個問題

　　內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府確立了以呼包鄂沿黃河沿交通干線經(jīng)濟帶重點工業(yè)園區(qū)（開發(fā)區(qū)）產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)過幾個月的實踐，各項工作總體進展順利，也收到了預(yù)期效果。但在近期對沿黃河沿交通干線經(jīng)濟帶，部分地區(qū)重點工業(yè)園區(qū)（以下簡稱兩沿地區(qū)）產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)研中，感到也存在亟待解決的問題。本文就主要問題提出了相關(guān)意見及建議。
　　
　　一、統(tǒng)一思想、提高認識，切實把各級領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認識，真正統(tǒng)一到自治區(qū)黨委政府確定的《以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線經(jīng)濟帶重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和相關(guān)政策上來，推動“兩沿”地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，走上“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補、科學(xué)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、共同富?！钡能壍?br/>　　
　　確立以呼包鄂為核心，沿黃河沿交通干線經(jīng)濟帶重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，打造內(nèi)蒙古“西部經(jīng)濟區(qū)”，是自治區(qū)黨委政府在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，從區(qū)情的實際出發(fā)，提出并確定的發(fā)展戰(zhàn)略；是落實黨的“十七”大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，順應(yīng)呼包鄂等優(yōu)勢地區(qū)經(jīng)濟一體化發(fā)展要求，培育中國西部新的經(jīng)濟增長極，優(yōu)化內(nèi)蒙古整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略布局的重大舉措，意義重大。
　　然而，調(diào)研中我們感到，各地區(qū)特別是重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）的發(fā)展思路、工作措施，還普遍停留在自我發(fā)展、自成體系、“小而全、大而全”的傳統(tǒng)發(fā)展理念和模式上。在思想認識上，還沒有真正樹立起以呼包鄂為核心，沿黃河沿交通干線經(jīng)濟帶重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體觀念，自治區(qū)確定的“兩沿”地區(qū)發(fā)展方針、政策措施和規(guī)劃，還有待進一步落實。表現(xiàn)在工作上，缺乏“積極配合、主動融入、持續(xù)發(fā)展”的主動性和迫切性。在座談或聽取匯報中，各地區(qū)更多地是反映自身如何發(fā)展，而將本地區(qū)及重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)），如何置于“兩沿”地區(qū)戰(zhàn)略，放在“西部經(jīng)濟區(qū)”發(fā)揮重要作用；將現(xiàn)有企業(yè)和新上項目，置于“兩沿”地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群中發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈的節(jié)點作用，缺乏必要的規(guī)劃和深入研究。各地區(qū)重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）、重點產(chǎn)業(yè)和項目建設(shè)，相互隔絕，缺乏充分的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)與協(xié)作。相鄰工業(yè)園區(qū)（開發(fā)區(qū)）之間的嵌入和互動，無論園區(qū)（開發(fā)區(qū)）之間，還是在三盟市層面上，都顯不完備。因此，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是“兩沿”地區(qū)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，要從戰(zhàn)略和全局的高度，深刻領(lǐng)會自治區(qū)黨委政府確定這一發(fā)展思路的內(nèi)涵和重大現(xiàn)實意義，切實把本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展融入“兩沿”地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和“西部經(jīng)濟區(qū)”整體發(fā)展上來，推動區(qū)域經(jīng)濟社會向更高層次發(fā)展。只有把各級干部的思想統(tǒng)一起來，才能在實際工作中，處理好局部利益和全局利益的關(guān)系，推動以呼包鄂為核心，沿黃河沿交通干線經(jīng)濟帶重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的實施，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟合作共進、互利共贏。
　　
　　二、把統(tǒng)一規(guī)劃與分散管理，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢與優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有機地結(jié)合起來，在做大做強能源、煤化工優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的同時，從項目立項、資源配置等入手，做長產(chǎn)業(yè)鏈條，提升產(chǎn)品檔次，擴大高附加值產(chǎn)品生產(chǎn)，整體推進“兩沿”地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為“西部經(jīng)濟區(qū)”形成，提供強勁支撐
　　
　　一項規(guī)劃的編制和確定，旨在解決一定時期制約發(fā)展的突出瓶頸問題?！兑院舭鯙楹诵难攸S河沿交通干線經(jīng)濟帶重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《若干政策》的制定，旨在打造“西部經(jīng)濟區(qū)”發(fā)展新格局，解決“兩沿”區(qū)域內(nèi)存在的企業(yè)規(guī)模不大、產(chǎn)業(yè)布局不合理、資源共享程度低、產(chǎn)業(yè)銜接不緊密，區(qū)位優(yōu)勢不互補等非均衡發(fā)展問題。三盟市受資源配置、行政區(qū)劃、利益分配等因素影響，部分重點園區(qū)、集中區(qū)和項目建設(shè)與自治區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、集約發(fā)展的理念、布局要求相差甚遠。由于經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和重點園區(qū)建設(shè)規(guī)劃滯后，相鄰重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）及項目布局缺乏統(tǒng)一性。園區(qū)（開發(fā)區(qū)）引進的建設(shè)項目有些不符合規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向；園區(qū)（開發(fā)區(qū)）之間，新建和續(xù)建項目，不同程度的存在項目雷同、布局分散等突出問題。烏海及周邊重點工業(yè)園區(qū)、集中區(qū)，相同產(chǎn)業(yè)在不同園區(qū)中都有布局，環(huán)境污染較重。利益分配機制短期內(nèi)難以建立，行政區(qū)劃和經(jīng)濟一體化不協(xié)調(diào)的矛盾，已成為規(guī)劃實施的羈絆。烏斯太開發(fā)區(qū)的一部分職工在烏達區(qū)居住，一個公交線路的設(shè)計和開通，就存在不一致的意見，難以協(xié)調(diào)。烏達區(qū)的城市功能與烏斯太開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟功能，得不到很好的互動，難以形成優(yōu)勢互補。東勝輕紡園區(qū)內(nèi)，擬規(guī)劃建設(shè)紡織、制藥、食品、白酒等產(chǎn)業(yè)，不符合產(chǎn)業(yè)功能區(qū)劃分，容易造成交叉污染。鄂爾多斯裝備制造工業(yè)園區(qū)、達旗工業(yè)園區(qū)和烏海市千里山工業(yè)園區(qū)，都在布局建設(shè)同檔次的汽車生產(chǎn)、裝配項目。但筆者認為，在鄂爾多斯等地建這類汽車項目，不具有比較優(yōu)勢。
　　三盟市重點工業(yè)園區(qū)多數(shù)在規(guī)劃擴區(qū)，自治區(qū)規(guī)劃確定的跨盟市集中區(qū)擴區(qū)建設(shè)，三盟市間缺乏統(tǒng)籌。爭市場、爭資源、爭生產(chǎn)要素的矛盾，已成共性。國家限制發(fā)展的煤化工項目，存在重復(fù)建設(shè)問題。烏海三個工業(yè)園區(qū)中，已開工建設(shè)的搗固焦生產(chǎn)項目，預(yù)計二年內(nèi)，將建成并形成2300萬噸的生產(chǎn)能力，而烏海每年焦煤生產(chǎn)量僅是2100萬噸左右；按13∶1計算，因焦炭生產(chǎn)，就導(dǎo)致近千萬噸的焦煤缺口。其它煤化工產(chǎn)品，如PVC生產(chǎn)項目，也存在產(chǎn)能過剩。去年全國PVC需求1500多萬噸，生產(chǎn)與需求已處在供過于求的狀態(tài)。不完全統(tǒng)計，三盟市的PVC產(chǎn)能，將達到500萬噸。如果加上其它地區(qū)的生產(chǎn)能力，屆時，我區(qū)PVC生產(chǎn)將面臨更加繁重的結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)。電力滯銷也是一個不容忽視的問題。一些煤化工項目，立項時配套了自備電廠，估計裝機容量超過數(shù)百萬千瓦。我區(qū)目前電力裝機總量為5400萬千瓦，有近2000萬千瓦電量滯銷。多晶硅產(chǎn)能也面臨潛在過剩的風(fēng)險。據(jù)中國領(lǐng)先行業(yè)研究報告顯示，歐洲國家自去年下半年開始，已經(jīng)削減光伏行業(yè)的補貼?？紤]到歐洲對全球光伏產(chǎn)品銷售的巨大影響，推測全球光伏市場將在今明兩年急劇下降。目前全球多晶硅需求6-5萬噸。據(jù)發(fā)改委提供的情況，我區(qū)已核準的多晶硅產(chǎn)能就達4-5萬噸。因此，三盟市，甚至“兩沿”地區(qū)，在落實自治區(qū)規(guī)劃時，特別是在編制詳規(guī)和城市體系建設(shè)規(guī)劃時，必須考慮上述因素，嚴把項目準入關(guān)。如，明確自備電廠的建設(shè)要以熱定電，純發(fā)電項目應(yīng)停止建設(shè)；對重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）、集中區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要準確定位，并制定統(tǒng)一的項目準入標(biāo)準。今后發(fā)改委對不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，或不是延伸存量產(chǎn)業(yè)的上游項目，應(yīng)停止核準。重點園區(qū)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，要引導(dǎo)園區(qū)和項目分工協(xié)作、錯位發(fā)展，逐步杜絕重復(fù)建設(shè)、惡性競爭。
　　
　　三、建立健全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作機構(gòu)，制定和完善“兩沿”地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策、辦法，消除區(qū)域內(nèi)體制機制性障礙，加強重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）、集中區(qū)及項目的規(guī)劃、建設(shè)和管理
　　
　　自治區(qū)人民政府制定下發(fā)的《內(nèi)蒙古以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線經(jīng)濟帶重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策規(guī)定》，對各地重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）、集中區(qū)，產(chǎn)業(yè)功能劃分、項目建設(shè)都做了明確規(guī)定，是指導(dǎo)“兩沿”地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基本方針和政策。自治區(qū)有關(guān)部門和“兩沿”地區(qū)各級黨委政府，結(jié)合本地區(qū)、本部門和轄區(qū)經(jīng)濟一體化要求，盡快制定具體的政策措施，細化和落實好自治區(qū)制定的各項政策。在重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）相對集中的呼包鄂、烏海周邊，探索創(chuàng)新體制機制建設(shè)，推動區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。近期，應(yīng)成立以自治區(qū)綜合部門為牽頭單位，相關(guān)盟市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、旗縣區(qū)及重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)參加的協(xié)調(diào)議事機構(gòu)（必要時牽頭人適當(dāng)高配），研究推進相鄰重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）的重大政策制定，具體項目銜接落實等，至關(guān)全局和區(qū)域發(fā)展問題，力爭在決策層面上，達到杜絕重復(fù)建設(shè)和資源配置無序的目標(biāo)。
　　
　　從三盟市情況看，各地都成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，而且在園區(qū)集中的呼包鄂和烏海、阿盟，也相繼成立了跨地區(qū)的協(xié)調(diào)議事機構(gòu)。但工作程序、辦事制度、相關(guān)運行規(guī)則等，缺乏必要的硬約束。在項目規(guī)劃建設(shè)管理的推進上，無論發(fā)展理念還是工作措施，都還停留在原有的基礎(chǔ)上。重點園區(qū)之間功能分區(qū)作用不明顯，主次分工不明確，“融入”只是講在口頭上。烏達區(qū)與烏斯太開發(fā)區(qū)的協(xié)調(diào)機構(gòu)反復(fù)多次，哪個區(qū)發(fā)揮什么功能和作用，至今沒能協(xié)調(diào)統(tǒng)一。合作共建機制尚未建立，跨行政區(qū)域的一些重大問題，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
　　此外，重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）集中區(qū)及項目的規(guī)劃、建設(shè)、管理，需要進一步加強。在三盟市重點園區(qū)建設(shè)中，規(guī)劃建設(shè)管理也有非常成功的例子。阿盟烏斯太開發(fā)區(qū)，基本做到按 功能分區(qū)，按產(chǎn)業(yè)聯(lián)動布局，上游產(chǎn)品和下游產(chǎn)品協(xié)作緊密。但有些重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)），缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，或規(guī)劃起點不高、定位不科學(xué)，缺少前瞻性。一個園區(qū)內(nèi)，即規(guī)劃食品生產(chǎn)，又有其它工業(yè)產(chǎn)品。多數(shù)項目的施工現(xiàn)場，存在臟、亂、差和不夠嚴格的現(xiàn)場管理。產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，但管理體制不順、機構(gòu)不健全、人員不落實等是主要原因。加之重點園區(qū)多為封閉運行，當(dāng)?shù)毓芾聿块T的監(jiān)管缺失，加劇了這些問題的產(chǎn)生。當(dāng)務(wù)之急，是理順重點園區(qū)管理體制。對自治區(qū)確定的沿黃河沿交通干線重點園區(qū)管理機構(gòu)，要統(tǒng)一核定機構(gòu)和編制，適當(dāng)增加人員。建立重點園區(qū)合作共建機制，成立合作共建園區(qū)管理辦公室，完善利益分配機制。加快編制重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）規(guī)劃，劃定重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）四至范圍，為自治區(qū)重點工業(yè)園區(qū)、集中區(qū)擴區(qū)升級，奠定基礎(chǔ)。
　　
　　四、下大力氣從自治區(qū)的層面上，協(xié)調(diào)國家相關(guān)部門解決資源配置、政策準入等影響生產(chǎn)建設(shè)的具體問題
　　
　?。ㄒ唬┟禾抠Y源的配置問題
　　三盟市中的多數(shù)項目，特別是投資較大的生產(chǎn)項目，各級政府都以不同形式承諾配置煤炭資源。這是大項目落地的直接動因。我們初步測算，一個投資在20億元的項目，即使項目建成后產(chǎn)品沒有銷路，甚至企業(yè)倒閉，僅配置的煤炭資源價值，就能抵頂項目建設(shè)投入。如果項目建成后擱置，光靠銷售煤炭，也能為企業(yè)帶來可觀的經(jīng)濟效益。這也是各地建設(shè)項目雷同的根本原因。資源配置政策落實不到位，跨地區(qū)配置資源難以兌現(xiàn)，加之國家對煤炭資源的探采政策嚴控，是許多承諾配置資源的項目，建設(shè)進度緩慢或建成不投產(chǎn)的主要原因。鄂爾多斯市有30多個符合條件的項目未配置資源，由此直接導(dǎo)致新項目開工不足。鄂爾多斯市、烏海市、阿拉善盟，重點工業(yè)園區(qū)投資億元以上新項目，開工率分別為37.1%、53.8%和14.3%。有些2009年開工建設(shè)的項目，目前僅完成辦公設(shè)施；有的項目舉行了開工奠基儀式，但沒有施工。為從根本上解決這一問題，自治區(qū)對煤炭資源配置應(yīng)專題研究?？梢越梃b辦理“轉(zhuǎn)龍灣”煤田手續(xù)那樣，爭得國家對整裝煤田的開發(fā)支持，設(shè)置整裝煤田礦權(quán)，然后劃整為零配置已落地的項目。同時，清理和摸清分散在部分地區(qū)國資公司的煤炭資源情況，對已配置資源，但建設(shè)進度緩慢，或?qū)儆诘退街貜?fù)建設(shè)的項目，應(yīng)收回礦權(quán)。盡快制定出臺煤炭資源配置實施細則，對已承諾配置資源且符合產(chǎn)業(yè)升級要求的項目，抓緊辦理相關(guān)手續(xù)。建立配置煤炭資源項目投資評估監(jiān)督機制，確保投資到位。對跨盟市配置煤炭資源的，由盟市匯總，自治區(qū)政府一次性核定總量，盟市再根據(jù)項目建設(shè)情況，配置煤炭資源，辦理相關(guān)登記手續(xù)。
　　（二）土地資源問題
　　我區(qū)是土地實行占補平衡，補大于占的地區(qū)。但土地資源的集約利用和園區(qū)擴張需求的矛盾日益突出。烏海某重點園區(qū)一個陜動汽車項目，占地面積達到1200畝，一些新項目落地，卻面臨“地荒”。今后凡是新建園區(qū)或現(xiàn)有重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）擴區(qū)，都要盡可能向荒地、沙地、戈壁等未利用土地闊展。我區(qū)荒地、沙地、戈壁等未利用土地面積廣闊，只要工作做細，對荒地、沙地、戈壁未利用土地實行差別管理政策，國家能夠支持我區(qū)增加建設(shè)用地和年度用地計劃規(guī)模。自治區(qū)在編制或修訂“兩沿”地區(qū)體系規(guī)劃或土地利用規(guī)劃時，要統(tǒng)籌配置土地資源，重點向工業(yè)用地傾斜，優(yōu)先滿足自治區(qū)重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）、集中區(qū)內(nèi)項目建設(shè)用地。提高土地集約利用水平，制定項目投資強度標(biāo)準，對兩年以上未利用的預(yù)留用地，應(yīng)收回重新分配；對已關(guān)停項目盡快拆除，通過調(diào)整存量土地，實現(xiàn)集約用地。杜絕項目“跑馬圈地”再次發(fā)生。
　?。ㄈ┧Y源問題
　　水資源短缺影響經(jīng)濟發(fā)展，制約項目建設(shè)，是我們所到之處，普遍反應(yīng)的問題。我區(qū)西部水資源總體短缺與局部分配過剩的矛盾，是歷史形成的。隨著西部工業(yè)化進程的加快，這一矛盾日顯突出。據(jù)業(yè)內(nèi)人士測算，今后幾年，因工業(yè)用水不足，將使我區(qū)西部GDP減少千億元。僅阿盟烏斯太開發(fā)區(qū)在2020年前，工業(yè)用水缺口就達1萬多億立方米。按萬元GDP耗水100立方米計算，烏斯太開發(fā)區(qū)將減少100億元GDP。而相鄰的巴彥淖爾市水資源儲量相對充足，黃河流域內(nèi)蒙古段的62%的水量，集中在巴彥淖爾市。該市GDP總量在全區(qū)僅占7.2%。制定和實施西部分水政策，均衡“兩沿”地區(qū)生產(chǎn)用水，已成為當(dāng)務(wù)之急。但據(jù)反映，上屆自治區(qū)政府確定的鄂、巴兩市水權(quán)置換，至今沒有落實。對此，自治區(qū)政府應(yīng)組織專門力量，專題研究水資源統(tǒng)籌問題，推進區(qū)域內(nèi)水權(quán)轉(zhuǎn)換。同時，積極探索跨省區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)換，協(xié)調(diào)水利部黃委會，重新編制我區(qū)水資源配置利用規(guī)劃，統(tǒng)籌利用區(qū)域內(nèi)水資源，保障工業(yè)用水需求。
　?。ㄋ模┉h(huán)境容量問題
　　“十一五”以來，國家對新建項目實行以污染物排放總量控制責(zé)任制。一些地區(qū)及重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)）、集中區(qū)，都面臨新建項目環(huán)境容量不夠的問題。對于像阿盟因歷史上工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，所核定的控制基數(shù)較小造成的容量不夠，應(yīng)積極向國家提出增加容量；對那些因污染嚴重超標(biāo)，造成的容量不夠，要嚴格執(zhí)行強制減排措施，對于限期不達標(biāo)的要收回資源，停業(yè)整改。把騰出的環(huán)境容量，用于那些高附加值、低排放、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展上。
　　（五）政策準入問題
　　三盟市反映，因環(huán)境評價審批、煤炭出轄區(qū)加價等因素，已經(jīng)成為建設(shè)項目落地慢，不能按期投產(chǎn)的政策壁壘。一些煤化工項目，因沒有及時編報環(huán)評，又趕上國家限止產(chǎn)能過剩，環(huán)評審批難以通過，影響項目建設(shè)和投產(chǎn)。目前，多數(shù)新建園區(qū)都在編制園區(qū)建設(shè)規(guī)劃，已有重點園區(qū)也在進行規(guī)劃修編，但多數(shù)重點園區(qū)（開發(fā)區(qū)），都沒有編制本區(qū)域的環(huán)境影響報告，環(huán)評審批面臨許多問題。突出的是，在建項目的環(huán)評執(zhí)行率較低。鄂爾多斯市、烏海市、阿拉善盟重點園區(qū)續(xù)建項目，環(huán)評執(zhí)行率分別為54%、78%和80%。新開工項目環(huán)評審批任務(wù)巨大，其中，鄂爾多斯市2011年億元以上未獲得環(huán)評審批的項目24個，占新開工項目的70%以上，涉及投資1200億元。
　　巴彥淖爾市從甘其毛道進口的煤炭，鄂爾多斯市轄區(qū)的煤炭，每噸都加價或變相加價外銷，影響相鄰的烏海、阿盟用煤企業(yè)生產(chǎn)。這些自治區(qū)也應(yīng)盡快清理和摸底，從政策層面上制定統(tǒng)一的政策，盡快加以解決。
　　（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)政府辦公廳）