從上?！?1.15”火災(zāi)看突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的突出問題

　　通過對(duì)中國政法大學(xué)危機(jī)管理研究中心案例庫搜集和整理的21世紀(jì)以來我國城市重、特大火災(zāi)事故的分析發(fā)現(xiàn)，至少90％的城市重、特大火災(zāi)事故是人為因素造成的。簡言之，基本上是人禍。既然是人為災(zāi)禍，就說明這些事故災(zāi)難都是不應(yīng)該發(fā)生的，也是完全可以避免的。從城市的歷史發(fā)展過程看，在全球和全國的諸多城市，火災(zāi)發(fā)生的概率與頻次都不低，有的城市甚至年年都會(huì)發(fā)生規(guī)模不等和危害程度不同的火災(zāi)?？梢哉f，火災(zāi)類突發(fā)事件是城市內(nèi)極為常見的常規(guī)類型突發(fā)事件。很多大城市在多年的火災(zāi)類突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過程中，積累了極為豐富的經(jīng)驗(yàn)，制定了相對(duì)健全的政策法規(guī)，加強(qiáng)了先進(jìn)消防裝備的研制和應(yīng)用，配備了相當(dāng)完備的人員、機(jī)構(gòu)、資源等，大大降低了事故發(fā)生率，偶爾發(fā)生火災(zāi)也可以迅速撲滅，使災(zāi)害損失減小到最低限度。
　　但是，綜觀近年來我國北京、深圳、上海、烏魯木齊等大城市和湖南衡陽、廣東汕頭、浙江臺(tái)州、河北承德、福建泉州等城市重、特火火災(zāi)事故，我們都能輕易發(fā)現(xiàn)和歸納出目前我國城市火災(zāi)事故應(yīng)對(duì)中存在的突出問題，這些突出問題在很大程度上也是共性問題。2010年11月15日14時(shí)15分，上海市靜安區(qū)膠州路一幢28N的公寓樓發(fā)生火災(zāi)事故，共造成58人遇難，火災(zāi)直接損失近5億元人民幣，社會(huì)影響極其惡劣。由于各界對(duì)上?！?1·15”火災(zāi)的探討較多，這里僅從三個(gè)方面分析突出的共性問題，以期改進(jìn)我國未來城市火災(zāi)應(yīng)對(duì)的綜合能力。
　　一是從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的全過程來看，火災(zāi)類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、善后工作等基本環(huán)節(jié)。從上?！?1·15”火災(zāi)事故來看，每一個(gè)基本環(huán)節(jié)都存在問題，而且在有些環(huán)節(jié)問題更是致命性的，基本上延續(xù)了“輕預(yù)防、重處置”的傳統(tǒng)路徑。隨便翻開任何一部我國哪怕是已經(jīng)失效的消防政策法規(guī)，我們都能輕易地在這些政策法規(guī)的前面章節(jié)里面找到堅(jiān)持和貫徹“預(yù)防為主、消防結(jié)合”的指導(dǎo)方針和基本原則。在《消防條例》、《消防法》等10多部政策法規(guī)中39a967292f3ce0c13c892e3fe0f569df，都在總則或者最前面的條文中作為完整的一條明確單列出來。自從1949年以來，我國在火災(zāi)應(yīng)對(duì)方面“預(yù)防為主”的指導(dǎo)思想從沒有改變，不但體現(xiàn)了一脈相承的一貫性特點(diǎn)，而且始終是每一部消防政策法規(guī)的核心內(nèi)容之一。另外，在政策法規(guī)中還規(guī)定要重視消防的宣傳教育，強(qiáng)調(diào)防火檢查經(jīng)常化，認(rèn)真消除重大隱患，加強(qiáng)建筑設(shè)計(jì)防火審核工作。同時(shí)，在制度建設(shè)上對(duì)預(yù)防也極為重視，提出強(qiáng)化逐級(jí)防火責(zé)任制、崗位防火責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制、獎(jiǎng)罰制度、定期檢查制度等。但是從上海“11·15”火災(zāi)應(yīng)對(duì)的情況來看，其預(yù)防環(huán)節(jié)基本缺失，“輕預(yù)防、重處置”路徑?jīng)]有根本性改變，媒體的關(guān)注點(diǎn)也基本上集中于應(yīng)急處置與救援、善后工作等環(huán)，事后工作仍然沿襲發(fā)緊急通知，開展防火和安全生產(chǎn)大檢查、大整頓的套路，這種習(xí)慣性做法極不利于整體提升突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力。
　　這次高樓之殤“輕視預(yù)防”表現(xiàn)在民眾層面，就是居民缺乏逃生自救意識(shí)、自救能力和保險(xiǎn)意識(shí)，使得多數(shù)遇難者死在室內(nèi)。上?！?1·15”火災(zāi)是當(dāng)今“城市病”的一種典型表現(xiàn)，凸顯了大城市管理的軟肋，也觸及了城市發(fā)展之痛，表明城市化質(zhì)量低，城市軟實(shí)力沒有得到實(shí)質(zhì)性提升，“以人為本”的理念還停留在口號(hào)階段。
　　二是制度設(shè)計(jì)形同虛設(shè)，政策法規(guī)的執(zhí)行力和監(jiān)管力度極低。我們在近年來的研究中發(fā)現(xiàn)一個(gè)非常突出的現(xiàn)象，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，有些人甚至是學(xué)者就輕易地或者想當(dāng)然地把沒有制定相關(guān)政策法規(guī)作為事故發(fā)生的基本原因之一，實(shí)際上這是一種輕率而且錯(cuò)誤的判斷。就火災(zāi)來說，我們研究中心政策法規(guī)庫中的統(tǒng)計(jì)資料顯示，1949年以來，我國先后制定和頒布了包括森林草原、城市建設(shè)等在內(nèi)的各類消防政策法規(guī)，至少有50多部，其中80％都是改革開放以來制定的，從數(shù)量上看不算少。在城市消防方面，公安部先后頒布了《高層居民住宅樓防火管理規(guī)則》(1992年10月12日)、《高層民用建筑防火規(guī)范(GB50045 95)》、《建筑工程消防監(jiān)督審核管理規(guī)定》(1996年10月6日)、《城市消防規(guī)劃建設(shè)管理規(guī)定》(2006年4月29日)、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(2004年6月9日頒布，2009年4月30日修訂)、《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》(2009年4月30日)等多部政策法規(guī)，內(nèi)容不斷豐富，而且有的經(jīng)過修訂逐步完善。另外在法規(guī)內(nèi)容方面，特別注重從監(jiān)督檢查、規(guī)劃和消防工作責(zé)任制角度來制定和完善規(guī)章制度，體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代特色。但是，這些政策法規(guī)在很多地方的現(xiàn)實(shí)生活中大多只停留在文件轉(zhuǎn)發(fā)、抄貼上墻的層面，成為一紙空文。再好的制度得不到有效執(zhí)行都是無效的，如這次火災(zāi)暴露出的高樓外墑改造項(xiàng)目未公開招標(biāo)、違法分包轉(zhuǎn)包、施工單位與人員素質(zhì)不高等問題?；馂?zāi)是由無證電焊工違章操作引起的，即安全防范措施沒有到位是導(dǎo)致這次火災(zāi)的直接原因，監(jiān)管不力是這次火災(zāi)的主因。所以，今后我們火災(zāi)應(yīng)對(duì)的重點(diǎn)工作之一就是強(qiáng)化政策法規(guī)的執(zhí)行力，也就是加強(qiáng)政策法規(guī)的貫徹力和落實(shí)力，真正使放在柜子里面的文件和貼在墻上的制度變成具體工作中的法律責(zé)任。不按照規(guī)章制度落實(shí)的可通過可操作性的責(zé)任追究辦法和強(qiáng)化《中華人民共和國刑法》中有關(guān)條款予以懲罰，同時(shí)強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，避免問責(zé)制異化為被問責(zé)人“帶薪休假”和“易地為官”的監(jiān)督虛化行為，堵住問責(zé)漏同。
　　三是從突發(fā)事件科技支撐與保章來看，高樓消防設(shè)備乏力，消防裝備遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市建筑發(fā)展。改革開放以來，高層建筑在北京、上海、重夫等大城市如雨后春筍般出現(xiàn)，其數(shù)量還在快速增長，許多城市還出現(xiàn)了超高層建筑群，有的城市的標(biāo)志性建筑甚至高達(dá)幾百米。城市高層建筑不斷涌現(xiàn)，使火險(xiǎn)隱患增多，而且滅火準(zhǔn)度越來越大，因?yàn)楦邔咏ㄖ嬖诨饎萋涌臁⑷藛T疏散困難、撲救難度大、火險(xiǎn)隱患多等危險(xiǎn)性，應(yīng)對(duì)高層建筑火災(zāi)，除了預(yù)防在前、管理有序外，還必須從技術(shù)、裝備上取得實(shí)質(zhì)性突破。這次高樓防火短板明顯暴露出我國城市消防滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，消防科技現(xiàn)代化建設(shè)非常滯后，先進(jìn)的防火建筑材料使用率低，消防工作中的科技力量保障性不足，對(duì)發(fā)達(dá)國家最新消防技術(shù)的學(xué)習(xí)與借鑒力度較少，公安消防部隊(duì)在應(yīng)急救援中的裝備配備落后與應(yīng)急保障水平較低等問題。國家應(yīng)該通過政策傾斜把發(fā)展具有現(xiàn)代化的消防科技支撐力量作為一個(gè)重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)，在今后5年大幅度增加資金、人員和科技研制投入?，F(xiàn)代化的消防科技應(yīng)該從以國外引進(jìn)為主轉(zhuǎn)向以國內(nèi)研制開發(fā)為主，并且力爭成為一個(gè)具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)。在消防科技研發(fā)過程中，對(duì)于相關(guān)企業(yè)和消防科技人員，目前最重要的就是從政策上給予傾斜，從資金上給予扶持，從社會(huì)效益上給予獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)建立制度化的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、臺(tái)作與溝通機(jī)制，推動(dòng)最新消防科技的研發(fā)和盡快投放市場，充分發(fā)揮其效用。
　　俗話說，痛定思痛。只有存深刻反思基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，才能夠避免悲劇重演，才能夠讓城市生活更美好。否則，火災(zāi)仍然會(huì)生生不息，一次又一次侵?jǐn)_著城市的安