城管執(zhí)法 天地寬為何扎根難

　　案例回放
　　2010年6月16日晚8時(shí)30分，廣東東莞市南城步行街莞太路入口處，東莞城市管理綜合執(zhí)法局南城分局執(zhí)法人員正在勸阻亂擺賣的小販時(shí)，一名湖南籍小販抽出藏匿好的長刀，將面前的城管執(zhí)法人員楊漢(化名)砍傷后揚(yáng)長而去。受傷城管血灑現(xiàn)場，苦嘆被誤解，送醫(yī)院治療縫合30余針，幸無生命危險(xiǎn)。
　　
　　隨著城市化進(jìn)程的加快，城市管理變得越來越重要。在承受著外界輿論對城市管理工作眾多非議的同時(shí)，城市管理執(zhí)法者也是“有苦說不出”。面對執(zhí)法時(shí)商販的無理取鬧和暴力抗法，城管隊(duì)員無可奈何。究竟城管隊(duì)員應(yīng)該如何執(zhí)法，是市容市貌重要還是基層群眾的生存重要？面對暴力抗法時(shí)，是應(yīng)該“以暴制暴”還是原地不動(dòng)，挨罵挨打？暴力抗法時(shí)，達(dá)到何種程度，方可采取自衛(wèi)……帶著這些問題，《經(jīng)濟(jì)》記者專訪了住建部政策研究中心城市建設(shè)與管理研究處處長翟寶輝。
　　《經(jīng)濟(jì)》：我國當(dāng)前城市管理工作在管理理念和管理體制方面的現(xiàn)狀及凸顯的主要問題是什么？
　　翟寶輝：我國當(dāng)前城市管理工作的管理理念主要基于傳統(tǒng)管理思路和親民執(zhí)政理念?；趥鹘y(tǒng)管理思路是指以市容管理和環(huán)境衛(wèi)生為主線，基于親民執(zhí)政理念是指把社會(huì)穩(wěn)定和公共安全納入城市管理的考核范圍，特別是在城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)后，一方面以市容管理和環(huán)境衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，組建城市管理行政執(zhí)法局，另一方面，把社會(huì)上矛盾多發(fā)的內(nèi)容統(tǒng)統(tǒng)納入城市管理行政執(zhí)法局的責(zé)任范圍，形成了“城市管理是個(gè)筐，什么都往里裝”。有的城市管理行政執(zhí)法局的責(zé)任達(dá)到320項(xiàng)，一般的也在160項(xiàng)左右，使其難以承受。
　　在精簡機(jī)構(gòu)的大環(huán)境下，城市管理體制方面形成了新的責(zé)權(quán)不對稱，城市管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與人員編制由市人民政府自行決定，造成各地城市管理體制千差萬別。結(jié)果是機(jī)構(gòu)精簡責(zé)任重大，矛盾尖銳手段萎縮，責(zé)任強(qiáng)化地位弱化。行政處罰法和國務(wù)院關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定都要求城市管理機(jī)構(gòu)必須為行政機(jī)關(guān)，但是許多城市的城管執(zhí)法局是直屬事業(yè)單位，只能接受委托執(zhí)法。行政處罰依行政許可而存在，獨(dú)立的行政處罰在現(xiàn)實(shí)中孤立無援，既沒有得到依行政許可單位的協(xié)助，也沒有得到具有強(qiáng)制人身權(quán)的力量護(hù)衛(wèi)，產(chǎn)生了大量的無奈。
　　另外，由于我國城市管理職能龐大，城市管理執(zhí)法人員工作強(qiáng)度大，或因執(zhí)法程序硬化不足，或缺少權(quán)力監(jiān)督，加上任何處罰都涉及行政相對人的權(quán)益，暴力執(zhí)法、暴力抗法頻現(xiàn)，最終形成惡性循環(huán)。同時(shí)媒體的介入迅速引發(fā)熱議，演變?yōu)樯鐣?huì)的普遍不滿和抵觸情緒。
　　當(dāng)然，最根本的問題是城市管理是一個(gè)多部門協(xié)作的工作，而這種協(xié)作當(dāng)前普遍缺位。比如占道經(jīng)營和違章停車需要公安交通部門的配合，違章建筑需要土地、規(guī)劃和建設(shè)部門的配合，噪聲處罰需要環(huán)保部門的配合，但是這種各部門在城市管理中的協(xié)調(diào)機(jī)制多數(shù)城市仍然沒有建立起來。
　　《經(jīng)濟(jì)》：近年來，在以人為本理念的指引下，各地都在提倡并實(shí)踐人性化執(zhí)法的理念，但與此同時(shí)各地城管執(zhí)法人員在正常執(zhí)法過程中遭遇的暴力沖突暴力抗法事件頻現(xiàn)，您認(rèn)為為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？
　　翟寶輝：前面已經(jīng)提到我國城市管理的兩個(gè)基礎(chǔ)，一是傳統(tǒng)城市管理的內(nèi)容，一是民生理念的滲入。傳統(tǒng)城市管理的內(nèi)容是以城市設(shè)施的有效運(yùn)轉(zhuǎn)為前提，它為所有城市人服務(wù)，任何阻礙和破壞城市設(shè)施的有效運(yùn)轉(zhuǎn)的行為都應(yīng)該得到制止或給予處罰；民生理念的內(nèi)容表現(xiàn)為對弱勢群體的關(guān)注和幫助，在高速發(fā)展時(shí)期，城市人口迅速增加，城市規(guī)模日益擴(kuò)張，弱勢群體的生存空間和謀生路徑應(yīng)該得到統(tǒng)籌安排。
　　因此，執(zhí)法就是執(zhí)法，來不得人性化，該人性化的地方就要盡力去幫助，凡是表現(xiàn)為暴力沖突的情況一定存在認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。城市管理存在誤區(qū)的地方很多，在領(lǐng)導(dǎo)層可能表現(xiàn)為“肚子工程”或“面子工程”，要求一致化、均質(zhì)化；在執(zhí)行層可能表現(xiàn)為自我優(yōu)越感強(qiáng)，執(zhí)法水平不高，執(zhí)法態(tài)度粗暴等jkdHYaNQVyK4E9hi91QLOg==，造成與行政相對人的直接對立；執(zhí)法相對人也有缺乏法制觀念或法制觀念淡薄的一面，加上對城市運(yùn)行環(huán)節(jié)和規(guī)律的不認(rèn)識(shí)，盲目抗法。
　　目前，社會(huì)了解或媒體報(bào)道的城管執(zhí)法暴力沖突主要集中在城管執(zhí)法人員執(zhí)法權(quán)和相對人生存發(fā)展權(quán)的沖突，這其實(shí)只是城市管理的很小一部分內(nèi)容，這部分面對的大多數(shù)是城市中的低收入群體，外來人口比重大，對他們，城管人員要做的主要不是執(zhí)法，而是服務(wù)和幫助。所以最根本的是在快速城市化大背景下，城管執(zhí)法內(nèi)容和體制要直面本身存在的缺陷，該管的要管好，該服務(wù)的要到位，該執(zhí)法的毫不留情。
　　《經(jīng)濟(jì)》：執(zhí)法人員執(zhí)法過程中遭遇暴力襲擊達(dá)到什么程度方可自衛(wèi)，防衛(wèi)與防衛(wèi)過當(dāng)?shù)慕缦奘鞘裁?，在這些方面有沒有相關(guān)的法律依據(jù)？
　　翟寶輝：正當(dāng)防衛(wèi)和防衛(wèi)過當(dāng)有嚴(yán)格的法律依據(jù)，我們沒有能力作出解釋，這要依靠司法的力量。我國刑法對正當(dāng)防衛(wèi)有規(guī)定，正當(dāng)防衛(wèi)，是對危害國家、公共利益、本人或者他人的人身、財(cái)產(chǎn)和其他權(quán)利正在實(shí)施侵害的行為采取不超過必要限度的制止性的損害行為。參照正當(dāng)防衛(wèi)，執(zhí)法人員遭遇暴力襲擊而自衛(wèi)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是暴力襲擊確實(shí)存在，且正在進(jìn)行，執(zhí)法人員有防衛(wèi)意識(shí)（即沒有故意挑撥、相互斗毆等），自衛(wèi)必須針對實(shí)施暴力襲擊的人，不能針對其他無辜的人，也不能超過必要的限度。“不超過必要的限度”，是指以制止不法行為的狀態(tài)為限度，不法侵害狀態(tài)已處于結(jié)束狀態(tài)，危險(xiǎn)狀態(tài)已消除。
　　《經(jīng)濟(jì)》：暴力抗法事件的頻發(fā)在個(gè)別地方引發(fā)過群體事件，成為社會(huì)不和諧的因素之一。那么，在當(dāng)前城市管理工作中就一線執(zhí)法人員而言應(yīng)該如何控制和預(yù)防暴力抗法行為?
　　翟寶輝：如果目前城市管理內(nèi)容和體制不做重大調(diào)整，這種情況暫時(shí)解決不了，只有做到該管的管好，該服務(wù)的到位，該執(zhí)法的毫不留情，才可能避免暴力抗法事件的頻發(fā)或引發(fā)群體事件。事實(shí)上，該管的管好，該服務(wù)的到位，當(dāng)前意義上該執(zhí)法的事件就幾乎為零了，也就不存在暴力抗法行為了。
　　當(dāng)前，預(yù)防暴力抗法，一線執(zhí)法人員首先要保證公正執(zhí)法，公正執(zhí)法提出了兩方面的要求，判定的結(jié)果公正和執(zhí)法程序合乎法律，即實(shí)體公正和程序公正，而且如上提到的，還要保證執(zhí)法對象的合法權(quán)利。其次，執(zhí)法人員不僅在執(zhí)法時(shí)有告知義務(wù)，在平時(shí)也應(yīng)該主動(dòng)告知，只有執(zhí)法對象明知故犯時(shí)執(zhí)法隊(duì)員才上前執(zhí)法。再次，從一些城市的經(jīng)驗(yàn)來看，為執(zhí)法隊(duì)員發(fā)放便于翻閱的城管執(zhí)法手冊，讓經(jīng)驗(yàn)豐富的隊(duì)員帶隊(duì)，平時(shí)加強(qiáng)對執(zhí)法條款的熟悉，也能一定程度上改進(jìn)隊(duì)員的執(zhí)法水平。再次，要?jiǎng)訂T社會(huì)力量參與城市管理工作。近年來，城管蠻橫執(zhí)法的個(gè)別事件在新聞媒體的渲染下，使得整體城管執(zhí)法隊(duì)員的形象嚴(yán)重受損。在這種環(huán)境下執(zhí)法極易引發(fā)群眾誤解，造成暴力抗法，甚至引發(fā)群體事件。社會(huì)力量的參與將使社會(huì)了解城管人員為市容環(huán)境和公共秩序所做的大量工作，爭取廣大市民的理解和支持。最后，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)是所有城管隊(duì)伍的必修課，一支軍事化管理的隊(duì)伍，在語言、形象、程序、執(zhí)罰標(biāo)準(zhǔn)上完全規(guī)范，才能承擔(dān)起城市管理的重任。
　　《經(jīng)濟(jì)》：暴力抗法是對執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法尊嚴(yán)的挑戰(zhàn)，作為普通小攤販為什么在面對執(zhí)法時(shí)不惜代價(jià)，敢于以身試法？您覺得這暴露的是一個(gè)怎樣的社會(huì)問題？從城市可持續(xù)發(fā)展的角度來看，政府應(yīng)該做些什么？
　　翟寶輝：小攤販敢于以身試法，表面的原因，一方面可能是城管人員的執(zhí)法方式、手段不恰當(dāng)，如某些執(zhí)法人員不表明自己的身份，不告知行政處罰的事由、原因和依據(jù)，不告知行政相對人的申告權(quán)利等，盡管是正當(dāng)執(zhí)法也侵犯了相對人的合法權(quán)益。另一方面相對人對城管執(zhí)法不認(rèn)同，如城管執(zhí)法過程沒有直接的法定程序作為支撐，行政權(quán)力得不到約束，城管執(zhí)法責(zé)任得不到落實(shí)。不當(dāng)?shù)某枪軋?zhí)法所引起的后果往往僅僅是補(bǔ)救性的，如賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)和行政補(bǔ)償，這對于生活在底層的群體是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。小攤販以身試法的深層次社會(huì)根源是該群體既沒有社會(huì)保障體系的覆蓋，又面臨他們的基本生存需求與城市目標(biāo)、形象之間的距離越來越大，城市發(fā)展的利益無法分享。
　　從城市可持續(xù)發(fā)展的角度來看，首先要做到城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的一體化有效銜接。城市是大家的城市，不是領(lǐng)導(dǎo)的城市，不是專家的城市，不是精英的城市，不是中產(chǎn)階層的城市，而是全體市民的城市，除了規(guī)劃、建設(shè)必要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，還要為各階層生存和生活提供必要的空間。
　　其次，城市管理涵蓋內(nèi)容廣泛，要積極探索城市綜合管理體制。城市綜合管理不單是行政處罰權(quán)的集中，而是依照法律授權(quán)或行政授權(quán)，依法維護(hù)城市基礎(chǔ)功能，管理城市基礎(chǔ)空間，保障城市的健康運(yùn)行，促進(jìn)市民和諧相處。城管執(zhí)法之所以出現(xiàn)這么多問題，關(guān)鍵在于沒有一定的執(zhí)法依據(jù)和規(guī)范，各行其是，執(zhí)法混亂。每個(gè)城市應(yīng)成立城市綜合管理委員會(huì)，協(xié)調(diào)解決城管部門與其他平行部門的職能交叉和部門沖突問題，通過城市綜合管理委員會(huì)的協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)城市管理的全覆蓋。在分析城市綜合管理所有職能基礎(chǔ)上明確各職能部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，建立公務(wù)協(xié)助機(jī)制和考評體系，由城市綜合管理局代行城市綜合管理委員的考核權(quán)，通過城市綜合管理委員定時(shí)兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲并向社會(huì)公布。
　　再者，政府要變自己主導(dǎo)城市管理為市民管理城市，提高社會(huì)化參與程度。在已有的公眾聽證制度、社區(qū)代表會(huì)制度等基礎(chǔ)上，建立多層次的志愿者隊(duì)伍，不僅讓市民監(jiān)督城市管理，還要讓市民實(shí)施城市管理，決策城市管理，共同改善和提高公共服務(wù)水平，增加市民的歸屬感、自豪感。