分稅制改革后出現(xiàn)的主要現(xiàn)實問題

　　分稅制改革形成的基本財政框架一直發(fā)揮著其在制度層面的正效應(yīng)，但是鑒于分稅制改革又受到很多限制，因而在制度安排方面不可避免地存在一些問題，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這些問題日趨顯現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)適時處理。
　　1994年分稅制改革走的是已形成“路徑依賴”的中國漸進式改革之路，在當(dāng)局人士以及地方各利益群體的博弈和權(quán)衡中達成，受制于各種主客觀條件，1994年的分稅制改革帶有濃重的過渡色彩，很多配套制度并不完備。整個體制安排使得以中央和省為代表的各地方之間確立了分稅制框架，但并沒有理順省以下地方各級之間的關(guān)系，地方政府財源建設(shè)缺乏有效的制度安排，從而出現(xiàn)了基層財政困難、職能轉(zhuǎn)變不到位以及行為短期化、土地財政等問題。
　　如把問題的根源都歸結(jié)到分稅制上，指責(zé)分稅制造成地方財力困難和土地財政問題，顯然有失偏頗。因為當(dāng)前的基本事實是，在我國省以下的財政體制并沒有真正進入分稅制狀態(tài)。
　　就土地財政這一問題來看，其實具體分析，它在城鎮(zhèn)化——征地——土地批租（招拍掛）這個鏈條上一步一步推演下來，本身并沒有大問題。從國際比較角度，我更傾向于把“土地財政”作為一個中性表述來看。西方市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，一般在地方層面典型的可持續(xù)財政體制，都是分稅制之下，使地方政府以和土地不動產(chǎn)直接相關(guān)的財產(chǎn)稅或者叫不動產(chǎn)稅作為稅收支柱，在不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)上年復(fù)一年地取得這種大宗、穩(wěn)定的收入來源，在美國，其占當(dāng)?shù)乜偸杖氲谋戎刈畹筒粫陀?0%，而且最高可以超過80%，從某種意義上講，這也是一種土地財政。
　　具體看我國主要靠土地批租取得收入的土地財政的制度框架，其實僅談其本身也并沒有大問題。市場經(jīng)濟發(fā)展推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，土地必然會越來越多地投入到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)中，肯定要通過拆遷、征地等方式，擴大建成區(qū)。如果土地的出讓和地塊的取得靠的是行政劃撥以及協(xié)議出讓，就極易滋生權(quán)力尋租和腐敗，所以應(yīng)當(dāng)實行競爭性的招投標(biāo)與拍賣。中國土地財政的問題所在，主要是中國僅僅是靠一級市場土地批租這一個環(huán)節(jié)取得收入，而保有環(huán)節(jié)卻不產(chǎn)生應(yīng)有的大宗穩(wěn)定收入，沒有像樣的地方稅體系和規(guī)范的地方政府融資制度，結(jié)果助長了地方?jīng)Q策層行為的短期化。這個短期行為的弊端表現(xiàn)在：當(dāng)事的地方政府官員只考慮在自己任期內(nèi)怎么把土地盡量以高價出讓，把土地出讓收入盡可能拿足。而至于這塊地在以后40年到70年的時間段里面不會再以這個方式產(chǎn)出任何政府收入，則是與本屆政府無關(guān)的事情。這就帶來了一系列派生的短期行為和負(fù)面效應(yīng)。
　　那么我們回到上一個問題：為什么中國的地方稅體系至今沒有成型，為什么省以下遲遲沒有進入分稅制狀態(tài)？當(dāng)初改革中，省以下各級政府是按照四個層級來考慮其實體層級配置和稅基劃分的，如果再加上中央一級，其實是個五級框架。這樣的五級框架已經(jīng)造成了層級過多、共享過多的局面，而且分稅制在省以下陷入五花八門、復(fù)雜易變、討價還價色彩十分濃重的分成制和包干制，真正的分稅制無法有效貫通到基層。至今我們還看不到一個在省以下能具有分稅制特征的典型地區(qū)，即使是最發(fā)達地區(qū)也沒有出現(xiàn)。所以現(xiàn)實生活已證明：按照五級分稅，此路不通，必須另辟蹊徑。
　　簡要評價一下1994年分稅制改革帶來的影響，可以看出，這一時期我國整個經(jīng)濟的成長性是非常明顯的，我國政府的財政收入狀況也在分稅制框架下實現(xiàn)了占GDP比重一路走高。就地方政府的財政收入來看，從1994年到2000年增長了89%，差不多也增加了一倍。1994年的改革大方向是正確的，正面效應(yīng)需充分肯定，而其問題突出表現(xiàn)為在真正可持續(xù)運轉(zhuǎn)方面的有效制度供給仍然不足，因此必須形成正確的戰(zhàn)略思維和思路來深化改革，也就是要正面說到：面對“十二五”這樣戰(zhàn)略機遇期，怎么考慮把握好深化財稅改革這個大思路下的重點內(nèi)容。