渤海溢油之后:公益訴訟再遇法律瓶頸

　　國家海洋局能不能有效提起生態(tài)索賠并及時公開信息？損害范圍如何確定？如果國家海洋局不作為而由民間組織提起訴訟，起訴成本、敗訴風險該如何承擔？這些都是本次公益訴訟要面臨的挑戰(zhàn)
　　
　　“我們從漏油現(xiàn)場安全回來了。由于現(xiàn)場有監(jiān)管，我們不能靠平臺很近?！鄙畚慕?，民間環(huán)保組織達爾問自然求知社工作人員，他于7月17日剛剛結束了由達爾問自然求知社和新浪環(huán)保共同發(fā)起的“中海油生態(tài)行”活動從長島歸來，就通過新浪微博發(fā)出有關考察結果的第一條消息。
　　這場實地考察，緣于山東蓬萊油田溢油事故發(fā)生后，達爾問、自然之友等11家民間環(huán)保組織正準備向中海油和康菲中國提起一場主張生態(tài)賠償?shù)墓嬖V訟。為了“客觀公正地把考察到的事實，及時向社會匯報”，也為了“得到更多的證據(jù)支持”。
　　生態(tài)賠償，是指在污染事故發(fā)生后，污染事故的責任者對受害者的生態(tài)環(huán)境所受損失的金錢賠償或實物給付。7月8日，11家環(huán)保組織與北京德恒律師事務所律師王海軍達成了初步意向，準備適時向青島海事法院起訴。
　　國家海洋局能不能有效提起生態(tài)索賠并及時公開信息？損害范圍如何確定？如果國家海洋局不作為而由民間組織提起訴訟，起訴成本、敗訴風險該如何承擔？自然之友公眾參與議題負責人常成告訴《方圓》記者，這些都是他們提起本次公益訴訟要面臨的挑戰(zhàn)。
　　
　　“我們是代表民眾起訴”
　　“我們是代表所有受到渤海漏油事故非直接影響的民眾提起訴訟，向中海油和康菲中國主張生態(tài)索賠?！背３上颉斗綀A》記者表示，因為溢油事故對環(huán)境的污染并不是一時的，通過生態(tài)食物鏈，會長久影響到大范圍內不特定的多數(shù)人。
　　此前6月4日，國家海洋局北海分局接到負責油田生產(chǎn)作業(yè)管理的康菲公司的報告，稱蓬萊19-3油田B平臺東北方向的海面發(fā)現(xiàn)不明來源的少量油膜帶。而接下去整整半個多月，油污在擴散，事故調查在不緊不慢進行中，真相卻一直沒有通過任何渠道向社會公開。
　　直到6月21日，一條“渤海油田有兩個油井發(fā)生漏油事故已經(jīng)兩天了，希望能控制，不要污染”的微博引起了媒體和公眾的關注。事實才浮現(xiàn)出來。
　　7月5日，國家海洋局終于在發(fā)布會上向公眾通報調查結果。油田周邊海域有840平方公里海水水質由一類變?yōu)榱铀念悺２⒈硎?，漏油事故應該由作業(yè)者康菲公司承擔所有責任，最高可對其罰款20萬元，至于中海油的責任，要根據(jù)其與康菲簽訂的合同來界定。據(jù)悉，中海油在蓬萊19-3油田占有51%的股份。按照國際通用慣例，產(chǎn)權方比作業(yè)方要承擔更大的責任。
　　這個罰款額在常成看來是微不足道的。840平方公里的海域污染已是十分嚴重的漏油事故。如果僅僅罰款作為外企的康菲公司20萬元，違法成本和違法后果相比顯得無足輕重。
　　達爾問、自然之友等11家民間環(huán)保組織經(jīng)過討論一致認為，漏油事件賠償?shù)牟粦斨皇茄矍暗闹苯訐p失，還要包括生態(tài)平衡的恢復等?！坝械挠绊懮踔猎趲啄旰蟛趴梢钥闯觯?0萬元顯然過低。”邵文杰說。
　　7月17日，11家民間環(huán)保組織前往漏油現(xiàn)場考察。他們發(fā)現(xiàn)海面上漂浮著油污，岸邊的海虹（又名貽貝，一種海產(chǎn)品）被油污粘在一起，不過并沒有看見大面積的漏油。當?shù)氐臐O民告訴他們，現(xiàn)在的風向和洋流都是往西北偏北的，關于油的去向，很可能順著風和洋流飄向了河北和遼寧海岸一帶。隨后，他們在河北樂亭驗證了這個結果。當?shù)厮a(chǎn)局的一位工程師說，樂亭的水產(chǎn)損失早已顯現(xiàn)，貝類大量死亡且生長過于緩慢。據(jù)評估，水產(chǎn)損失已經(jīng)超過3億元。
　　然而，由于溢油事件并沒有特定的直接損害方，截至記者發(fā)稿日，尚沒有一個自然人提出索賠要求。
　　
　　更希望國家海洋局出面
　　事實上，在關于索賠的最初設想中，這11家環(huán)保組織并不是訴訟主體。
　　“關于公益訴訟，我們更希望國家海洋局能代表公眾向中海油和康菲中國公司提出生態(tài)索賠，畢竟國家海洋局在法律上作為訴訟主體更符合規(guī)定，也更有能力作為原告。但在我們看來，國家海洋局不作為。所以只能由我們聯(lián)合一些環(huán)保組織直接委托律師提起公益訴訟?！背３烧f。
　　達爾問自然求知社水學院負責人張祥也向《方圓》表示：“我們現(xiàn)在的主要工作是和國家海洋局等海洋監(jiān)管部門交涉，由他們出面提起生態(tài)索賠對于落實這件事更有把握?！?br/>　　這在法律層面上是公益訴訟原告誰最適格的問題。
　　適格，是對于訴訟標的的特定權利或者法律關系以當事人的名義參與訴訟并且請求通過裁判來予以解決的一種資格。
　　目前，我國國家層面的專門性海洋生態(tài)賠償規(guī)范還沒有出臺，上述兩位民間環(huán)保組織負責人希望國家海洋局出面，依據(jù)的是《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）第九十條第二款的規(guī)定：對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。
　　由于公益訴訟制度在我國并沒有形成，如果由民間組織直接出面提起環(huán)境公益訴訟，起訴不被法院受理的可能性很大。例如此前2005年12月，中石化吉林石化公司雙苯廠爆炸導致松花江污染事故發(fā)生后，北大法學院三位教授及其研究生曾以自己和鱘鰉魚、松花江、太陽島三種自然物為共同原告向黑龍江省高級人民法院提起了要求污染企業(yè)賠償100億元人民幣用于松花江流域污染治理和生態(tài)平衡恢復的訴訟請求，但黑龍江省高級人民法院拒絕受理此案。
　　國家海洋局出面，不僅在法律上適格，它還更有能力負擔一般民間組織或個人難以承受的訴訟費用以及敗訴帶來的風險。“由于環(huán)境公益訴訟涉案標的大，如果敗訴，一般組織或個人沒有能力埋單?！贝砉嬖V訟案子多年的北京中資律師事務所律師夏軍說，“由國家海洋局牽頭，民間環(huán)保組織做些支持性工作是最合適的。”
　　“環(huán)境公共利益是關系所有個人、組織和單位的生存發(fā)展的切身利益，從法理上講，自然人、法人、政府組織、非政府組織在認為有人或單位違法侵犯環(huán)境公共利益時，都有權提起公益訴訟。” 武漢大學法學院教授、中國法學會環(huán)境資源法學研究會會長蔡守秋向《方圓》記者表示。
　　但在規(guī)定層面上，環(huán)境公益組織可以提起環(huán)境公訴的規(guī)定僅僅見于一些地方的規(guī)范性文件。比如《貴陽市促進生態(tài)文明建設條例》（2010年）規(guī)定，檢察機關、環(huán)境保護管理機構、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對污染環(huán)境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關責任主體承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等責任。檢察機關、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對涉及環(huán)境資源的具體行政行為和行政不作為提起訴訟，要求有關行政機關履行有利于保護環(huán)境防止污染的行政管理職責。“它的效力只是及于當?shù)?，不過它從理論與實踐的結合上為誰可以提起環(huán)境公益訴訟提供了經(jīng)驗?！辈淌厍镎f。
　　
　　20萬元，賠少了？
　　“提起公益訴訟主張多少賠償額，必須要確定一個令雙方信服的海洋生態(tài)損害賠償范圍。”夏軍認為，不管由誰來主張生態(tài)索賠，這都將是要面臨的首要挑戰(zhàn)。
　　7月5日國家海洋局通報的20萬元罰款，依據(jù)的是《海洋環(huán)境保護法》“造成海洋環(huán)境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款”的規(guī)定。
　　面對質疑，國家海洋局表示打算對康菲中國提起索賠。不過，由于技術局限性等相關問題，需要較長時間才能得出結論，“具體是否執(zhí)行及如何運作還要依后續(xù)情況而定”。
　　“在我國，企業(yè)的違法成本太低也是污染事故頻發(fā)的重要原因之一?！背３烧f，“對于類似海洋漏油事件往往是一次性的行政罰款，罰完了就了事，而在國外，直到完全消除污染的影響，企業(yè)一直都是要承擔責任的?！?br/>　　
　　以去年發(fā)生的墨西哥灣漏油事件為例，責任方英國石油公司（BP）在各方壓力下作出表示要拿出200億美元建立墨西哥灣石油泄漏事件的賠償基金。該項基金已于去年8月啟動開始支付索賠，截至今年5月底已支付了近60億美元的賠償金。常成由此認為，我們的行政處罰力度不夠，震懾不足，只有走法定程序的公益訴訟提起生態(tài)索賠才能真正落實“誰污染誰治理”原則。
　　其實，即使是在我國現(xiàn)有的法律框架內，也有學者質疑僅僅20萬元的罰款是沒有法律依據(jù)的。蔡守秋在接受《方圓》記者采訪時表示，鑒于此次漏油事故的嚴重違法性和所造成的海洋環(huán)境生態(tài)損害的嚴重性，造成漏油事故的責任主體必須依法承擔行政法律責任和海洋污染損害民事賠償責任這兩類不同性質的法律責任。其中行政罰款可以高達30萬元，海洋污染損害民事賠償金額則應根據(jù)實際造成的損害確定，這一賠償金額可能會遠遠高于30萬元。
　　蔡守秋的觀點來源于《海洋環(huán)境保護法》。“如果將‘不立即采取處理措施的’、‘不按照規(guī)定報告’、造成海洋環(huán)境生態(tài)‘危害和損失’視為三種違法行為，則可以共處最高可達45萬元的罰款。即使將上述三種違法行為歸為造成海洋環(huán)境生態(tài)‘危害和損失’這一種違法行為，也可以處高達30萬元而不是20萬元的罰款?！?br/>　　很顯然，康菲中國和中海油明顯有以上三種行為，且這45萬元或30萬元的罰款還不包括環(huán)境公益訴訟對責任者提出的損害賠償請求?！按_定責任者的賠償金額，賠償金額一般沒有上限，即實際損害多少則要求責任者賠償多少?！?br/>　　由11家民間環(huán)保組織計劃提起的公益訴訟主張多少賠款還未確定，因為損害的結果不是一時就能完全顯現(xiàn)的，有的損失暫時很難量化?！拔覀兿Ｍ芙⒁环N長久的后續(xù)補償機制，按實際損害賠償，逐步落實到位?！睆埾橄颉斗綀A》記者表示，“賠款最終肯定遠遠高于20萬元?！?
　　
　　起訴的成本與風險
　　如果國家海洋局不出面，那么11家民間環(huán)保組織將會直接作為訴訟主體，委托律師提起公益訴訟。
　　“從道義上講我們一定會勝利，但實際面臨的問題是復雜的。”張祥說，“我們去實地考察已經(jīng)花費了不少，由我們作為原告代表民眾起訴的話訴訟費用又將會是一筆很大的開支?！?br/>　　目前11家環(huán)保組織仍在商議這些問題。他們表示，如果由他們直接作為訴訟主體，起訴的主要費用肯定要由自己承擔，但也希望能得到企業(yè)的社會公益捐贈：一方面表示支持他們的公益訴訟，另一方面也體現(xiàn)企業(yè)的社會責任。
　　起訴費用僅僅是任何一起訴訟的必要支出。更大的風險在于，如果敗訴，不但11家環(huán)保組織提起的生態(tài)索賠無法落實，就連取證調查費用、委托律師費用等先行支出也將血本無歸。
　　張祥向《方圓》記者表示，他們不會過于考慮敗訴的風險?！斑@是一次民間組織提起環(huán)境公益訴訟的嘗試，它的意義要大于結果。即使敗訴，我們的所作所為也能在一定程度上喚起民眾對公益訴訟的認識，希望通過今后的立法與實踐，促進這項制度在我國盡快完善起來。”
　　
　　關于專項資金的設想
　　對于民間組織提起公益訴訟，許多人關心的是：如果提起公益訴訟主張的生態(tài)賠償?shù)靡詫崿F(xiàn)，這筆數(shù)額巨大的賠款何去何從？畢竟代表公眾利益的賠款，并不歸屬于任何一個機構和個人。
　　對于索賠得到的賠款，“從真正的公益角度來看，這些賠款分給任何個人都是不合理的，當然上交國庫也不合理，在國外，會有基金會來運作這些賠款?！毕能娬f，“這筆基金的運作必須公開透明，并引入第三方監(jiān)督機制?！?br/>　　但在我國，設立基金還面臨很多障礙。比如設立基金程序繁瑣，且必須設立基金會對它進行管理，基金會運作成本很高?！案匾氖莾H僅靠賠款可能不夠基金會的日常運營開支，而政府的財政預算又沒有這個項目，使得基金會很難獲得財政撥款?！毕能娤颉斗綀A》記者表示國外的環(huán)境公益基金會搬到我國效果不一定好。
　　為此，夏軍建議設立專項資金專門用來治污，做到?？顚Ｓ谩＞拖駠沂杖∨盼圪M后建立的環(huán)境保護專項資金一樣，海洋污染專項資金主要來源于賠款，這筆資金交由一些環(huán)保組織來運作，同樣需要公開透明，接受社會監(jiān)督。
　　目前，11家民間環(huán)保組織和他們的公益訴訟正在進行中，盡管進展緩慢，仍在計劃階段。至于國家海洋局是否一定會對中海油和康菲中國提起生態(tài)索賠至今仍沒有一個明確堅定的表態(tài)。
　　責任編輯：張羽