開放農(nóng)地整理指標(biāo)全國交易市場

　　眾所周知，我國建立了一套自上而下層層分解、高度集權(quán)式的建設(shè)用地計(jì)劃管理體制，并通過土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃來控制新增建設(shè)用地總量、保護(hù)農(nóng)地尤其是耕地資源。
　　只有那些能夠保持不同區(qū)域的“發(fā)展權(quán)利公平”，但因不同區(qū)域用地效率差異而必然缺乏配置效率的土地利用指標(biāo)分配方案才能夠在行政操作上可行。但一旦按上述“一刀切”方式來操作，必然導(dǎo)致工業(yè)化和城市化先行地區(qū)，往往也是城市和工業(yè)發(fā)展用地需求量大的地區(qū)用地指標(biāo)供需缺口很大。由于目前中央并不允許建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行跨區(qū)域交易，為獲計(jì)劃指標(biāo)外的建設(shè)用地指標(biāo)，很多地方政府通過土地整理或農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾來增加耕地，然后轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)以解決用地指標(biāo)不足的問題。
　　各地推行農(nóng)村宅基地復(fù)墾存在相當(dāng)阻力
　　
　　近年來一些地方政府越來越多地考慮通過以宅基地為主體的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾來新增耕地，等量置換城鎮(zhèn)周邊建設(shè)占用的耕地來補(bǔ)充建設(shè)用地指標(biāo)。在上述背景下，先將農(nóng)民宅基地拆遷后復(fù)墾成耕地，然后把土地發(fā)展權(quán)從復(fù)墾地段轉(zhuǎn)移到城市郊區(qū)具有商業(yè)開發(fā)價值的地段，就成為近年來很多地方政府在土地工作方面的主要著眼點(diǎn)。
　　從近年來我們及其他一些研究者對相應(yīng)地區(qū)的實(shí)地調(diào)查來看，上述政策的實(shí)施本質(zhì)上是地方政府通過推動農(nóng)村宅基地拆遷、復(fù)墾和農(nóng)民集中居住來獲得建設(shè)用地指標(biāo)的行動。但無論是宅基地拆遷補(bǔ)償水平，還是集中居住標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償安置政策基本上是由地方政府部門主導(dǎo)制定，缺乏公共參與和討論。
　　一些地方政府宣稱，通過宅基地?fù)Q房，農(nóng)民獲得了市值幾十萬的基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的全新住房。但農(nóng)民認(rèn)為，自住房的市場價值對他們沒有意義，相反安置住房的居住面積比原來小了，庭院和道場沒有了，居住條件下降了；而且公寓式住房無法使他們繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與此同時在將來還要交水電費(fèi)、物管費(fèi)，提高了他們的生活成本；其次，很多地區(qū)推行的宅基地拆遷復(fù)墾行動由于是大規(guī)模、運(yùn)動式整村拆遷，所涉及的農(nóng)民住房，有相當(dāng)一部分是質(zhì)量較好的磚瓦結(jié)構(gòu)房屋，并常年有人居住，拆除是一種社會資源浪費(fèi)；最后，雖然各地出臺的宅基地?fù)Q房政策中是在一再強(qiáng)調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿， 但實(shí)際操作中卻往往難以實(shí)現(xiàn)。
　　由于存在上述問題，目前各地推行農(nóng)村宅基地復(fù)墾時存在相當(dāng)阻力，也帶來了不少社會不穩(wěn)定因素，甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)了較嚴(yán)重的上訪和集體性事件。如果各地也不顧本地條件而大力推廣，一窩蜂地搞居民點(diǎn)集中，那么就很可能對廣大農(nóng)民利益造成嚴(yán)重?fù)p害。
　　
　　通過農(nóng)地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)
　　
　　為解決建設(shè)用地指標(biāo)不足及地方政府缺乏土地整理激勵的問題，1990年代末在浙江省等地開始推行“土地整理新增耕地折抵建設(shè)占用耕地指標(biāo)”政策。
　　以浙江為例，1986年至1996年間浙江通過農(nóng)村土地整理新增耕地只有12.93萬畝，占同期新增耕地面積總量的17.3%。之所以通過土地整理新增的耕地比例低，是因?yàn)橥恋卣硇略龈氐某杀据^高。按1997-2010年土地規(guī)劃的要求，中央政府下達(dá)給浙江省通過土地整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地的任務(wù)達(dá)到74萬畝。如果按照以前土地整理的進(jìn)度，補(bǔ)充耕地的任務(wù)可能無法完成。1997-1998年浙江省國土資源廳在省內(nèi)11個地級市各設(shè)立了一個土地整理試點(diǎn)，測算出每畝土地整理的平均成本大約是1500元，新增耕地的比例平均為10%，所以新增耕地的直接成本約1.5萬元（土地開發(fā)新增耕地的成本大約在3000～4000元）。顯然地方政府更愿意通過灘涂圍墾、荒草地開發(fā)等方式來完成補(bǔ)充耕地任務(wù)，企業(yè)、村集體和農(nóng)民更沒有激情投資土地整理項(xiàng)目，而省政府也無足夠財(cái)力承擔(dān)這筆投入。
　　為推動農(nóng)村土地整理工作，浙江提出土地整理新增有效耕地的72%可以折抵建設(shè)用地指標(biāo)。一個土地整理項(xiàng)目啟動后，按照測算的新增耕地比例，其中30%首先折抵建設(shè)用地指標(biāo)，按2萬元/畝指標(biāo)費(fèi)通過土地出讓收取，用于土地整理的啟動資金。土地整理項(xiàng)目通過縣國土資源局初驗(yàn)、地市級國土資源局復(fù)驗(yàn)后，剩余的70%新增耕地的60%再折抵建設(shè)用地指標(biāo)。省國土資源廳則按照15%的大致比例，利用土地整理項(xiàng)目立項(xiàng)時業(yè)主提供的地形圖、規(guī)劃圖和竣工驗(yàn)收時提供的竣工圖進(jìn)行比對核算以及實(shí)地勘察，對土地整理項(xiàng)目進(jìn)行抽驗(yàn)。假定一個土地整理項(xiàng)目區(qū)的面積是100畝，需要投入的資金則為15萬元。通過折抵指標(biāo)政策，按照每畝建設(shè)用地指標(biāo)費(fèi)2萬元計(jì)算，則可籌措14.4萬元，基本可以解決土地整理的資金來源問題。由于每畝建設(shè)用地的出讓金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2萬元的指標(biāo)費(fèi)，完全可以使得折抵指標(biāo)成為計(jì)劃指標(biāo)的重要補(bǔ)充來源。這一政策同時解決了土地整理資金籌措和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不足兩個問題。
　　為了鼓勵農(nóng)地整理資源豐富但建設(shè)用地指標(biāo)需求不大的縣市推動農(nóng)地整理工作，浙江省政府還出臺了一系列政策，允許通過土地整理新增耕地折抵的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行跨縣市有償調(diào)劑，即土地發(fā)展權(quán)交易。
　　自2000年以來，浙江省的折抵指標(biāo)市場開始大規(guī)模發(fā)育，指標(biāo)交易量不斷上升。截至2004年底，全省經(jīng)批準(zhǔn)跨市縣調(diào)劑土地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)達(dá)到30萬畝。但是，浙江的做法從一開始就受到了質(zhì)疑，主要體現(xiàn)在兩個問題上：首先是規(guī)避中央政府基本農(nóng)田審批權(quán)和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，導(dǎo)致建設(shè)用地總量失控；其次是相對于被占用的耕地而言，土地整理新增耕地的質(zhì)量較差。浙江這一做法前兩年已被叫停。
　　
　　推動以農(nóng)地整理為主體的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的建議
　　
　　應(yīng)嚴(yán)格限制“宅基地?fù)Q房”政策，建立以農(nóng)地整理為主體的建設(shè)用地指標(biāo)激勵政策。該政策存在的問題已引起了中央重視，并提出了嚴(yán)格限制和規(guī)范各地開展的運(yùn)動式農(nóng)民集中居住的政策措施。但這些措施只是禁止性和預(yù)防性措施，并沒有從體制根源上消除各地進(jìn)行宅基地拆遷、農(nóng)民集中居住的激勵，也難以解決當(dāng)前發(fā)展模式下各地出現(xiàn)的建設(shè)用地利用指標(biāo)嚴(yán)重不足的問題。因此，在嚴(yán)格限制的同時，還需要建立一個新的政策框架，在確保農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利、提升土地利用效率的基礎(chǔ)上，給地方政府在用地指標(biāo)方面新的開拓空間。
　　較之宅基地復(fù)墾折抵建設(shè)用地指標(biāo)的政策，“農(nóng)地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)”政策有以下幾個明顯的好處：農(nóng)地整理成本大大低于宅基地復(fù)墾，避免社會資源浪費(fèi)；農(nóng)地整理可以有效地改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)地質(zhì)量，真正對農(nóng)民、農(nóng)業(yè)有利，更有利于實(shí)現(xiàn)耕地保質(zhì)保量的目標(biāo)；農(nóng)地整理不影響農(nóng)民生活生產(chǎn)，反而有助于增加耕地質(zhì)量和數(shù)量，不會產(chǎn)生社會不穩(wěn)定。農(nóng)地整理的投資主體短期乃至中期可以先限定為地方政府，如果允許農(nóng)地整理新增耕地折抵一部分建設(shè)用地指標(biāo)，有助于大大提高地方投資積極性。
　　當(dāng)然，通過土地整理新增耕地的缺點(diǎn)是新增耕地量可能有水分，因此如何通過規(guī)范驗(yàn)收程序和高科技手段確保新增耕地真實(shí)性需要關(guān)注。但土地整理對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民是有益投資。需要說明的是，通過土地整理新增耕地來折抵建設(shè)用地指標(biāo)政策的實(shí)施，不僅有助于構(gòu)建地方政府對農(nóng)田水利建設(shè)投入的激勵機(jī)制，而且有助于實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量的占補(bǔ)平衡。按照當(dāng)前的做法，土地整理新增耕地只能用于占補(bǔ)平衡，地方政府更愿意將資金投入到成本較低的土地開發(fā)工作中去，而土地開發(fā)往往容易引起生態(tài)問題，開發(fā)出來的耕地質(zhì)量也較差。如果允許通過土地整理新增耕地來折抵建設(shè)用地指標(biāo)，一方面為土地整理籌措資金提供很好的渠道，地方政府也樂意推動；另一方面通過土地整理新增的耕地通常質(zhì)量較高，其中一部分用來折抵建設(shè)占用的耕地，不會導(dǎo)致耕地平均質(zhì)量下降，另一部分新增耕地還可繼續(xù)用于占補(bǔ)平衡。因此保證耕地在數(shù)量和質(zhì)量上的占補(bǔ)平衡，有利于實(shí)現(xiàn)我國堅(jiān)守耕地紅線的發(fā)展戰(zhàn)略。
　　
　　在現(xiàn)行建設(shè)用地計(jì)劃管理體制不進(jìn)行大調(diào)整的情況下，與其通過“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”政策來補(bǔ)充建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)不足，不如允許農(nóng)地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)。
　　分階段推動以農(nóng)地整理為主體的土地發(fā)展權(quán)交易政策。第一步，是在全國范圍內(nèi)建立起農(nóng)地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)的政策。我們主張對各地推動和投資農(nóng)地整理工作進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)的折抵。當(dāng)然，農(nóng)地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)政策要求可以比過去更嚴(yán)格，折抵的比例可以下降到50%以下，并建立嚴(yán)格監(jiān)督和驗(yàn)收機(jī)制。這將有助于地方加大對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入，有利于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。
　　第二步，在全國范圍內(nèi)建立以折抵指標(biāo)為主體的土地交易市場?？紤]到各地土地整理的潛力完全不同，未來應(yīng)該總結(jié)和完善浙江、江蘇、廣東等地區(qū)在過去10年的政策和實(shí)踐，制定全國性的政策，建立一個全國性的土地發(fā)展權(quán)交易市場。
　　總體來說，恰恰是因?yàn)樵谫Y源豐富的欠發(fā)達(dá)地區(qū)用地需求少，既沒有積極性也沒有足夠的財(cái)力投資于農(nóng)地整理。如果允許農(nóng)地整理新增耕地折抵的建設(shè)用地指標(biāo)跨省交易，不僅可以解決發(fā)達(dá)地區(qū)用地指標(biāo)不足的問題，同時也向欠發(fā)達(dá)地區(qū)注入了大量的資金用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)地質(zhì)量。當(dāng)然，中央可以將市場交易對象、交易量納入計(jì)劃管理，并對農(nóng)地整理和指標(biāo)交易加以嚴(yán)格的監(jiān)督管理。
　　如果能在土地整理中引入折抵指標(biāo)，并逐步放開全國性折抵指標(biāo)交易，各地進(jìn)行農(nóng)民集中居住的壓力就可大幅度緩解。就不會看到各地，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)大規(guī)模拆遷本地轄區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民宅基地的現(xiàn)象。
　　考慮到中國仍處于高速城市化的發(fā)展階段，人口和勞動力遷移也主要是從農(nóng)村向城市、從內(nèi)地向沿海集中，通過建立土地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)的全國性交易平臺，并漸進(jìn)有序放開建設(shè)用地復(fù)墾的市場化交易機(jī)制，不僅能通過較發(fā)達(dá)城市或地區(qū)購買土地指標(biāo)來保護(hù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)耕地和自然環(huán)境，也更有為發(fā)達(dá)地區(qū)提供更大用地空間，促進(jìn)資本、勞動力和人口在整個國土空間上實(shí)現(xiàn)更有效率配置的重大含義。
　?。ū疚淖髡咄魰熛嫡憬髮W(xué)公共管理學(xué)院博士，陶然系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，兩人均為北京大學(xué)-林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心研究員）
　　
　　
　　土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的地方試驗(yàn)
　　汪暉 陶然 史晨
　　
　　近年來，城中村拆遷規(guī)模開始急劇上升。之所以出現(xiàn)這種情況，主要是因?yàn)殡S著城市擴(kuò)張以及我國城市地價、房價在近年內(nèi)的飆升，這些城中村地段的土地商業(yè)價值開始逐漸增加。因此，對于地方政府和開發(fā)商而言，宅基地拆遷從原來費(fèi)時、費(fèi)力、不賺錢變得開始有利可圖。
　　值得注意的是，近年來，不僅城中村這樣有商業(yè)價值地段的農(nóng)民宅基地拆遷規(guī)模不斷擴(kuò)大，不少地區(qū)部分地處遠(yuǎn)郊或純農(nóng)區(qū)，因而不太具備商業(yè)價值的農(nóng)村宅基地也在政府主導(dǎo)下開始進(jìn)行拆遷和復(fù)墾，并推動大規(guī)模農(nóng)民集中居住。在這些地方改革實(shí)驗(yàn)中，比較有代表性，同時也具有較大影響的包括作為我國“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革試點(diǎn)”城市成都的“拆院并院”改革試驗(yàn)，浙江嘉興的“兩分兩換”試驗(yàn)，天津的“宅基地?fù)Q房”改革以及重慶的“地票交易”改革試驗(yàn)。
　　
　　成都的“拆院并院”
　　
　　在推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”進(jìn)程中，作為我國“城鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)”的成都市從2003年開始探索實(shí)施 “三個集中”的統(tǒng)籌推進(jìn)，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中。在成都改革實(shí)踐中， 一個關(guān)鍵的要素是通過宅基地復(fù)墾和集中居住推動農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。成都市政府的考慮是，目前95%的成都農(nóng)村居民居住形態(tài)存在“散、多、亂”問題，人均占用土地面積多達(dá)150m2；而通過實(shí)施宅基地以及其他農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，就可以把人均占有集體建設(shè)用地降至70m2左右，全市可騰出60萬畝集體建設(shè)用地。
　　成都推行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目也稱為“拆院并院”，專門針對農(nóng)民宅基地和其他農(nóng)村建設(shè)用地整治后流轉(zhuǎn)。具體操作模式如下：依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過拆舊建新、土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低。掛鉤項(xiàng)目中土地發(fā)展權(quán)的輸出方和接受方是確定的，還必須由省級以上國土管理部門審批。
　　
　　天津的宅基地?fù)Q房
　　
　　在天津宅基地?fù)Q房中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一個關(guān)鍵問題。以首批試點(diǎn)的華明鎮(zhèn)為例，政府首先根據(jù)房屋普查把村民房屋分為主房和附房，原則上每一平方米主房可置換一平方米商品房，每兩平方米附房可置換一平方米商品房。但這種置換過程中還需要參照人均置換面積標(biāo)準(zhǔn)來確定置換過程中農(nóng)民獲得新房的支付額度。華明鎮(zhèn)規(guī)定，換房按照30m2/人的標(biāo)準(zhǔn)置換商品房。農(nóng)民居住原面積超出后分配面積部分，給予農(nóng)民貨幣補(bǔ)償。
　　按照天津市有關(guān)部門的說法，通過宅基地?fù)Q房，政府既給農(nóng)民提供了住房，又獲得了城市發(fā)展空間；而由于城市化過程中農(nóng)村土地增值，政府還無需為農(nóng)村居民遷居改造支付財(cái)政資金。以華明鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)共有宅基地12071畝，戶均0.8畝。新建小城鎮(zhèn)需占地8427畝，其中規(guī)劃農(nóng)民安置住宅占地3476畝，這樣就可騰出建設(shè)用地8595畝。其中4000畝通過掛牌出讓，按照一畝100萬元人民幣計(jì)算，土地出讓收益至少有40億元，而華明鎮(zhèn)用于農(nóng)民還遷住宅和公共設(shè)施的建設(shè)資金約37億元，可以實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金平衡。另外還有4000多畝進(jìn)行產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與設(shè)施農(nóng)業(yè)區(qū)建設(shè)，包括3644畝進(jìn)行復(fù)墾建設(shè)的設(shè)施農(nóng)業(yè)區(qū)。由于復(fù)墾宅基地增加了耕地，就可以實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。
　　
　　浙江嘉興的“兩分兩換”
　　
　　從2008年5月開始，嘉興“兩分兩換”在13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始試點(diǎn)。
　　嘉興模式也是來自于地方政府對土地指標(biāo)的渴求。按照嘉興的發(fā)展規(guī)劃，2020年嘉興市年均新增建設(shè)用地指標(biāo)為1.68萬畝，與每年3萬畝以上用地需求相比，至少存在1.32萬畝的巨大缺口。嘉興地處平原水鄉(xiāng)，農(nóng)村居民點(diǎn)較為分散，平均戶均宅基地占地1畝以上。地方政府正是基于這一點(diǎn)，開始了大規(guī)模的農(nóng)民集中居住試點(diǎn)改革。
　　以嘉善縣的姚莊鎮(zhèn)為例，試點(diǎn)區(qū)域農(nóng)戶4805戶，戶均4.3人，戶均住房187m2，戶均生產(chǎn)性服務(wù)用房104m2，戶均宅基地1.163畝。其試點(diǎn)目標(biāo)是計(jì)劃用8~10年時間，投入14億元，分期建設(shè)集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)0.98km2的城鄉(xiāng)一體新社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)戶集聚，到“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一結(jié)算”方式建造的標(biāo)準(zhǔn)公寓房（有國有土地使用證〈劃撥〉和房屋所有權(quán)證）或復(fù)式公寓房居住。在安置面積上，標(biāo)準(zhǔn)公寓房按規(guī)定認(rèn)定的人口人均40m2標(biāo)準(zhǔn)面積，以建筑安裝成本價1000元/m2置換，每戶超標(biāo)準(zhǔn)面積控制在40m2以內(nèi)，以綜合價1600元/m2置換；復(fù)式公寓房面積標(biāo)準(zhǔn)為大戶85m2、中戶75m2、小戶60m2，置換價格按招投標(biāo)價格；同時給予農(nóng)民一定的舊房補(bǔ)助和集聚獎勵等政策，推動農(nóng)民集中居住。
　　
　　重慶的地票交易及其配套改革
　　
　　相比于成都的實(shí)踐，重慶地票交易制度使掛鉤指標(biāo)超出了縣級行政區(qū)域范圍，能夠在全市范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)的市場配置。截至2010年3月29日，重慶農(nóng)村土地交易所共進(jìn)行10次交易，成交地票75宗，成交地票規(guī)模達(dá)到16500畝，成交金額為15.21億元，平均成交單價為10.03萬元/畝，最高成交單價為14.33萬元/畝，最低成交價為8.02萬元/畝。
　　實(shí)際上，重慶地票市場的改革只是其整體改革計(jì)劃的一個環(huán)節(jié)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，重慶的改革配套措施中還涉及到大規(guī)模推進(jìn)戶籍制度改革等多個維度。而且戶籍制度改革和土地制度改革還有聯(lián)動關(guān)系。根據(jù)重慶發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》，至2020年，重慶要把有該市戶籍的1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。其中，第一階段2010至2011年兩年內(nèi)，就要轉(zhuǎn)化300萬農(nóng)民為城市人口。其中包括在主城區(qū)工作5年以上、在縣城工作3年以上的農(nóng)民工共計(jì)225.6萬人，此外還有在城區(qū)就讀的農(nóng)村籍大中專學(xué)生近70萬人，以及已被征地但未轉(zhuǎn)戶等歷史遺留的40余萬人。如能做到，這應(yīng)該是中國1949年以來最大規(guī)模的農(nóng)民轉(zhuǎn)市民運(yùn)動。
　　重慶系統(tǒng)性改革方案另外一個主要構(gòu)件是大規(guī)模的保障性住房，尤其是公租房的建設(shè)。與前面農(nóng)民有償放棄農(nóng)村宅基地相對應(yīng)，這個改革試圖解決戶改后農(nóng)民到城市居住的問題。按規(guī)劃，重慶市將在10年內(nèi)建成4000萬m2公租房，其中3000萬m2將在2012年前建成，以戶均50m2計(jì)算，可解決150萬人的住房問題。據(jù)說這些公租房租金將比周邊房屋租賃市場低40%，符合條件的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可申請公租房居住。
　?。ū疚牡玫絿易匀豢茖W(xué)基金〈71073138，70633002〉資助）
　　
　　連接
　　“宅基地?fù)Q房”辦法，即農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，而節(jié)約下來的土地整合后再招、拍、掛出售，用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)，包括農(nóng)民居民小區(qū)建設(shè)的資金缺口。
　　
　　“兩分兩換”，是指宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。
　　
　　“地票”，是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。