美國土地管理制度及其啟示

　　編者按：根據(jù)國土資源部的安排，受美國林肯土地政策研究院和加州大學(xué)圣伯納迪諾分校的邀請，中國土地管理法律制度培訓(xùn)團于2010年11月14日至12月4日在美國進行了為期21天的培訓(xùn)和考察。培訓(xùn)團系統(tǒng)地學(xué)習(xí)了美國的土地產(chǎn)權(quán)、土地規(guī)劃、耕地保護、土地整理、土地征收和土地市場及稅收等相關(guān)法律制度和操作實務(wù)。多位教授為培訓(xùn)團作了一系列精彩的講課。此次對美國土地管理的基本情況、法律制度、操作實務(wù)等都有了較深的了解，雖然中美土地基本制度不同，但在諸多方面仍值得我國借鑒，對進一步完善我國土地管理法律制度，推進我國土地管理事業(yè)發(fā)展給予了新的啟迪。
　　
　　完整的土地產(chǎn)權(quán)登記制度
　　
　　美國是個極其重視土地私有產(chǎn)權(quán)的國家。土地私有制是這個國家的基本特征，這一特征淵源于建國初期建立的土地私有制基本框架，美國大多數(shù)國民認(rèn)為私有制為自由和公民權(quán)利提供了基礎(chǔ)和保障。雖然1787年美國憲法中沒有專門針對土地產(chǎn)權(quán)的條款，但在1791年《美國權(quán)利法案》第五次修正案有關(guān)條款中明確：沒有合理的補償，私有財產(chǎn)不能被征收作為公共用途。這個條款確了立了4個關(guān)鍵性的概念：明確了私有產(chǎn)權(quán)存在，明確了征收土地是一種政府行為，明確征收土地的用途必須是公共用途，征收土地必須給予土地所有權(quán)人合理補償。
　　 進入20世紀(jì)，美國的私有產(chǎn)權(quán)保護得到了進一步強化，以全球化推進和1989年東歐和前蘇聯(lián)劇變?yōu)闃?biāo)志性事件，明晰和保護私有產(chǎn)權(quán)不但在美國得到進一步的發(fā)展，并隨著技術(shù)進步和政府變革的推進，成為全球語境下許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的共同訴求。
　　 雖然美國為土地私有制國家，但美國仍然約有40%的土地為公有土地，用于公共用途，主要為國家公園、未利用土地、生態(tài)保護區(qū)、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地及私人無法利用土地。這些土地是美國各級政府通過戰(zhàn)爭掠奪、收購和征收私有土地等方式而獲得，分別屬于聯(lián)邦、州、縣或市政府所有，由各地相關(guān)土地管理局管理。另有60%的土地為私有土地。美國地方政府建立了完整的土地產(chǎn)權(quán)登記制度，并可以公開查詢；私有產(chǎn)權(quán)擁有對土地的控制進入權(quán)、使用權(quán)、銷售權(quán)、租賃權(quán)、贈與權(quán)和繼承權(quán)等；除非為了公共用途并給予合理補償，私有土地不能被征收。
　　土地規(guī)劃綜合性強
　　
　　美國政府是高度分權(quán)的法制政府，建立了抗社會沖擊力很強的聯(lián)邦、州、縣、市四級政府的職責(zé)異構(gòu)體制，各級政府職責(zé)明確且不重疊，各自依法各司其職。
　　美國聯(lián)邦政府層面沒有正式的土地利用規(guī)劃權(quán)，土地利用規(guī)劃權(quán)是州政府的權(quán)力之一。由于歷史、地理、經(jīng)濟、政治、文化等方面的差異，各州政府處理土地利用規(guī)劃問題的重點也各不相同?？h、市政府作為州政府的附屬物，沒有州政府的授權(quán)就沒有規(guī)劃和處理土地的正式職能。
　　近年來，土地利用規(guī)劃主要表現(xiàn)為土地利用分區(qū)規(guī)劃，即由州政府或授權(quán)縣市政府（地方政府）將區(qū)域內(nèi)土地進行分區(qū)，并規(guī)定土地的用途，劃分各種用途（商業(yè)用地、工業(yè)用地、居住用地、農(nóng)業(yè)用地等）的分界線，包括對容積率、建筑密度、建筑高度、地塊邊界、后退距離等的限制。美國對土地實行非常嚴(yán)格的用途管制和指標(biāo)管控制度，土地規(guī)劃綜合性強、剛性強，對土地利用指向簡單，效果明顯。
　　用制度保護耕地
　　
　　美國土地資源豐富，人均耕地占有量較多，是我國人均耕地占有量的9倍。雖然美國耕地保護的壓力較小，但他們?nèi)匀皇种匾暩乇Ｗo工作。一是規(guī)劃保護耕地，通過土地利用分區(qū)規(guī)劃，劃定耕地（基本農(nóng)田）保護區(qū)，嚴(yán)格土地用途管制，農(nóng)民必須保證農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)用途；二是通過政府補貼保護耕地，對私人所有權(quán)的耕地（基本農(nóng)田），由政府對基礎(chǔ)設(shè)施進行投入和保護，無償提供農(nóng)業(yè)技術(shù)支持；三是通過優(yōu)惠性課稅政策保護耕地，對耕地（基本農(nóng)田）降低或減免其土地稅、遺產(chǎn)稅；四是通過產(chǎn)權(quán)束的分割和約束保護耕地。在美國，土地所有者可以讓渡所有權(quán)中的一些權(quán)能而保留另外一些權(quán)能，如讓渡建設(shè)開發(fā)權(quán)，保留農(nóng)用地耕作權(quán)，把土地限制為農(nóng)業(yè)用途并給予讓渡權(quán)能的合理補償。美國建立了購買開發(fā)權(quán)和保護地役權(quán)（簡稱PDRS）制度、可交易開發(fā)權(quán)（簡稱TDRS）制度，對美國的耕地保護起到了非常好的效果。
　　土地征收制度：美國的土地征收和我國土地征收的概念有相似之處，只不過美國是征收私人所有土地，而我國是征收集體所有土地。
　　美國聯(lián)邦政府的權(quán)利法案和各州政府法律都對征收作出了規(guī)定，但各州的立法形式不盡相同。有些州有單獨的征地法，如伊利諾伊州的《土地強制征收法》；有些州在《民事程序法》中零散地對征地程序進行了規(guī)定。此外，針對高速公路的土地征收，聯(lián)邦政府專門制定了《美國統(tǒng)一協(xié)助搬遷和不動產(chǎn)收購法》。
　　關(guān)于公共利益的界定，美國在一些州的法律中做了列舉式的規(guī)定。此外，美國是英美法系國家，更多的關(guān)于公共利益的界定是通過法院對個案是否屬于公共利益進行審查后認(rèn)定的。比如，伊利諾伊州有專門的《土地征用法案》，其中第5-5-5條明確規(guī)定：除以下所述公共利益外，征地機關(guān)不得行使征地權(quán)力以取得或毀壞不動產(chǎn)。該條中列明了屬于公共利益的5種情形。除以上條款外，該法還規(guī)定了可以實施征地的部門及所依據(jù)的法律。
　　關(guān)于公平補償?shù)慕缍?，需要通過評估，并經(jīng)雙方協(xié)商后認(rèn)定，最終由法院確定。如伊利諾伊州憲法第15條“征地權(quán)利”規(guī)定：根據(jù)法律規(guī)定，除非支付公平的補償，私人財產(chǎn)不得因公共利益而被征收或毀壞。補償?shù)拇_定必須依法由陪審團確定。在該州的《土地征用法案》中還明確了所有情況下的公平補償必須由陪審團確定，征地實施方無權(quán)確定?？梢姡绹姆审w系中貫徹了“公平補償”這一原則。該法還明確了征地補償?shù)膬?nèi)容包括根據(jù)公平市場價格進行評估以及補償搬遷的費用。對于估價時點、評估值修正等也作了具體的規(guī)定，以便于法官在判決中采用。
　　關(guān)于征地程序的規(guī)定，也是美國的征地法律中最大的特點，即以嚴(yán)格保證征地程序來確保征地的合理性。其中，包括征地方與土地所有者的談判，征地實施中的聽證程序等在各州的法律中都有詳細(xì)的規(guī)定。
　　土地整理制度：在美國，土地整理（簡稱LR）是一個廣義的概念，有土地重劃、土地重新調(diào)整之意，是針對一定區(qū)域范圍內(nèi)土地利用不合理、土地功能不齊全、基礎(chǔ)設(shè)施不配套的情況，在地方政府的引導(dǎo)和土地利用分區(qū)規(guī)劃的控制下，由區(qū)域內(nèi)土地所有權(quán)人自愿、協(xié)商合作，秉著自愿、平等、互利、共贏的基本理念，對土地的產(chǎn)權(quán)進行調(diào)整置換，以達(dá)到該區(qū)域土地整體最佳利用、土地整體資產(chǎn)最大化的過程，類似我國現(xiàn)在的“土地整治”。
　　土地稅收制度：美國是土地私有制國家，沒有政府出讓土地的行為。美國政府不做土地生意，主要是靠土地稅收來調(diào)節(jié)市場和增加地方政府財政收入，并促進土地的節(jié)約集約利用。美國的土地保有稅（即房地產(chǎn)稅等）是美國地方政府公共財政的主要收入來源，地方政府財政收入的70%依靠房地產(chǎn)稅。此外，美國比較有特色的做法是設(shè)立“保護地役權(quán)”——用減免遺產(chǎn)稅來保護農(nóng)用地。
　　美國實行聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的三級分稅制。聯(lián)邦和州有稅收立法權(quán)；地方政府沒有稅收立法權(quán)，只能在州指定的稅法約束下征稅。
　　美國房地產(chǎn)稅，歸在財產(chǎn)稅項下，稅基是房地產(chǎn)評估值的一定比例。目前美國的50個州都征收這項稅收，各州和地方政府的不動產(chǎn)稅率不同，大約平均0.3%到2.9%。
　　房地產(chǎn)稅主要是滿足地方政府的教育和其他公共設(shè)施的投資。如美國住宅房地產(chǎn)稅的第一大用項，是本區(qū)內(nèi)小學(xué)到高中、圖書館、社區(qū)公園等公共設(shè)施的改建和綠化等，第二大用項即是住宅區(qū)的垃圾回收、處理等服務(wù)性開支。在一些地方，政府還會用部分房地產(chǎn)稅設(shè)置基金，甚至把基金推入債券市場籌集資金，用于社區(qū)公共設(shè)施的大型改建。
　　
　　
　　對我國土地管理工作的啟示
　　
　　要更加注重用經(jīng)濟手段保護耕地。由于自然條件較好，土地資源豐富，人均耕地較多，美國在耕地保護方面壓力不大。雖然從聯(lián)邦到地方政府也沒有專門針對耕地保護制訂法律和制度，但是美國依然十分重視耕地保護工作，從規(guī)劃控制、政府補貼、課稅政策支持、產(chǎn)權(quán)束的分割和約束等方面加大耕地的保護力度，在確保一定耕地數(shù)量的同時，更加注重耕地質(zhì)量的提高，有效地保證了國家糧食安全和政治安全。
　　近年來，我國從法律政策上確立了最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的用途管制制度，但耕地保護的落實效果不盡人意，出現(xiàn)中央政府保護耕地?zé)崆楦?，而地方政府和集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民保護耕地沒有積極性的現(xiàn)象。有些地方政府甚至認(rèn)為保護耕地就是保護落后，就是阻礙經(jīng)濟發(fā)展。究其原因是多方面的，但其中一個主要原因就是缺乏用經(jīng)濟手段保護耕地。
　　學(xué)習(xí)借鑒美國的經(jīng)驗，我們認(rèn)為在堅持原有的行政措施的同時，要更加注重用經(jīng)濟手段調(diào)動政府、社會和農(nóng)民保護耕地的積極性，讓承擔(dān)耕地保護責(zé)任的地方政府，特別是集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民在讓渡或放棄建設(shè)開發(fā)權(quán)、保留農(nóng)用地耕作權(quán)時獲得相應(yīng)的經(jīng)濟補償。建議進一步總結(jié)有關(guān)省市建立耕地保護基金、對耕地（基本農(nóng)田）保護進行補貼等的做法和經(jīng)驗，積極探索，規(guī)范運行，適時上升為法律制度，從而提升我國耕地保護的水平。
　　要深入推進征地制度改革。在美國，土地征收只限于公共用途需要，對公共用途（利益）有嚴(yán)格的列舉式范圍界定，并按照被征地相鄰地區(qū)相同被征收土地前土地用途市場價格予以補償；在征地協(xié)商達(dá)不成一致的情況下通過法院判決執(zhí)行，在征地糾紛調(diào)節(jié)處理時把公平放在第一位，依靠中介機構(gòu)獨立調(diào)處糾紛，維護被征地者的合法權(quán)益。
　　學(xué)習(xí)借鑒美國的經(jīng)驗，我們認(rèn)為要加快推進我國征地制度改革，在土地管理法修改中把十七屆三中全會提出的“完善征地程序，縮小征地范圍”的要求落到實處，明確界定“公共利益”的范圍，建立公正的征地糾紛調(diào)處機制，確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防止借公共利益之名隨意擴大征地范圍、侵害群眾利益現(xiàn)象發(fā)生。要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的水平，探索建立與市場價格相統(tǒng)一的征地補償機制，確保被征地農(nóng)民生活水平不降低。
　　要進一步明晰和嚴(yán)格保護土地產(chǎn)權(quán)。盡管我國與美國的土地所有制不同，但美國對土地產(chǎn)權(quán)明晰的規(guī)定和嚴(yán)格的保護制度仍值得借鑒。只有產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)利才能得到更有效保護。當(dāng)前我國土地產(chǎn)權(quán)的問題主要集中體現(xiàn)在農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體落實不到位，集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)權(quán)能不對等，因而在土地征收和征地拆遷中引發(fā)了大量矛盾和糾紛。
　　學(xué)習(xí)借鑒美國的經(jīng)驗，我們認(rèn)為必須建立完善更加明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度，加快推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點，盡快建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。同時，要建立更加嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)保護制度，明確土地產(chǎn)權(quán)人的合法利益受法律保護，任何人不得侵犯，土地征收只限于公共利益并給予合理補償。
　　要進一步改革和完善土地稅收制度。美國的土地稅收政策既嚴(yán)格又有導(dǎo)向性，對于保護農(nóng)地和調(diào)控土地與房地產(chǎn)市場有著重要意義。通過建立保護地役權(quán)制度，在土地保有階段征稅，實行土地稅收稅基的評估，促進農(nóng)地保護和節(jié)約集約用地。
　　學(xué)習(xí)借鑒美國的經(jīng)驗，必須改革完善相關(guān)的土地稅收制度和政策措施。建議整合房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，以土地使用權(quán)的保有環(huán)節(jié)作為重點，統(tǒng)一征收房地產(chǎn)稅；切實改革現(xiàn)有的從價、從租、從量計稅并行的混亂局面，以評估價格為基準(zhǔn)從價征稅，對土地和房地產(chǎn)市場實施有效調(diào)控。
　　要進一步規(guī)范土地綜合整治。美國的土地綜合整治主要體現(xiàn)在老工業(yè)區(qū)域城市的重建上，其基本做法是根據(jù)政府的統(tǒng)一規(guī)劃和土地利用方向目標(biāo)，與有關(guān)權(quán)利主體進行平等協(xié)商，形成共識，達(dá)到多方共贏，實現(xiàn)土地利用的最佳效益。在美國這樣一個地多人少、經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家，尚且十分重視土地整治工作，針對我國人多地少、土地后備資源十分匱乏的國情，更應(yīng)該從戰(zhàn)略高度重視和加強土地綜合整治工作。
　　加強土地綜合整治，是盤活閑置低效用地、增加有效耕地面積、拓展建設(shè)用地空間的有效辦法。當(dāng)前，我國個別地方在土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中出現(xiàn)了一些情況和問題，有的地方政府不注重聽取群眾意見，不尊重土地權(quán)利人意愿，沒有經(jīng)過多方協(xié)商論證強拆強建，重指標(biāo)輕保護，重數(shù)量輕質(zhì)量，偏離了田水路林村綜合整治的總體目標(biāo)。
　　學(xué)習(xí)借鑒美國的經(jīng)驗，必須要搞好土地綜合整治規(guī)劃，堅持尊重土地權(quán)利人意愿，實事求是，量力而行，不搞形式主義，探索建立政府引導(dǎo)、權(quán)利人自愿、社會參與、利益共享的土地綜合整治新機制，達(dá)到區(qū)域土地整體利用效益最大化，實現(xiàn)政府得人心、農(nóng)民得實惠、經(jīng)濟得發(fā)展。
　?。ū疚淖髡呦岛鲜临Y源廳政策法規(guī)處處長）