北大法學(xué)教授沈巋解讀《條例》

　　1月21日，國務(wù)院總理溫家寶簽署國務(wù)院令公布《國有土地上房屋征收與補償條例》。條例規(guī)定自公布之日起施行，2001年6月13日國務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。
　　作為向全國人大常委會提出審查建議的五位學(xué)者之一，北京大學(xué)法學(xué)院副院長沈巋教授日前就新條例中一些較為引人關(guān)注的焦點做了解讀。在他看來，新出臺的國有土地房屋征收補償條例跟其原本倡議變法的初衷還是基本一致的。新條例最重要的意義是“希望能夠（借這個契機(jī)）真正地走向公共利益和個人利益的平衡發(fā)展，走向利益主體之間的一種和諧”。
　　
　　焦點解讀
　　
　　1.關(guān)于征收執(zhí)行單位
　　修改歷程：第一次征求意見時，仍然規(guī)定對于“（被征收人）逾期不申請行政復(fù)議也不向人民法院提起行政訴訟、又不履行的，由作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府強制搬遷，或者依法申請人民法院強制搬遷?！?br/>　　第二次征求意見則明確規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。最終條例采用第二稿意見。
　　解讀：沈巋認(rèn)為，征求意見二稿中有關(guān)強制拆遷部分的條例設(shè)計較之一稿更加合理。根據(jù)二次征求意見稿，強拆的權(quán)利沒有給予行政機(jī)關(guān)本身，而是要向法院申請進(jìn)行強制拆遷。法院可以對政府作出的征收補償決定進(jìn)行審查，如果認(rèn)為政府的征收補償決定明顯違法，根據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法及最高人民法院的司法解釋，法院可以裁定不予執(zhí)行，即不予拆遷。
　　針對部分市民提出的“雖然征求意見稿從條例中取消了行政強拆的內(nèi)容，但法院很有可能在裁決是否強拆時會受政府影響”的質(zhì)疑，沈巋表示，司法拆遷至少在理論和程序上保證了法院要對行政決定的房屋征收有一個審查過程。
　　
　　2. 舊城改建征收程序
　　修改歷程：危舊房改造征收的程序經(jīng)歷了反復(fù)。第一次征求意見時，草案規(guī)定了90%以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的，縣級以上地方政府方可作出房屋征收決定；未達(dá)到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。
　　對于補償方案的通過亦作出了限定：因危舊房改造的需要征收房屋的，補償方案在報縣級以上地方政府批準(zhǔn)前，還應(yīng)當(dāng)征得三分之二以上被征收人的同意。
　　在第二次征求意見時，上述規(guī)定被刪除。
　　目前條例采取了折衷方案：因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。
　　解讀：沈巋認(rèn)為，學(xué)者們此前就舊城改建提過三分之二同意的建議，但他也認(rèn)為這確實很難確定。比如某塊地方大部分人的征收問題都解決了，剩下幾戶，這時三分之二怎么確定？現(xiàn)在條例規(guī)定的“多數(shù)”可能51%就算過了。
　　對于聽證會的引入，沈巋介紹亦曾就什么情況開聽證會提過建議。當(dāng)時建議30戶不同意就可以開聽證會，但這也很難實現(xiàn)。如果征收一棟樓，而這一棟樓只有30戶，那就意味著要開聽證會。目前這種相對模糊的“多數(shù)”規(guī)定有合理之處，如果要征收100戶的房屋，只要有51戶有不同意見，就要組織聽證會，而且要修改方案。
　　
　　3. 征收房屋的補償搬遷順序
　　修改歷程：兩次征求意見稿中，都沒有明確規(guī)定“先補償，后搬遷”的原則，目前條例則明確“實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補償、后搬遷”。
　　二次征求意見稿中，僅在司法強拆中有所涉及，“申請法院強制執(zhí)行前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)按照補償決定，對被征收人先予貨幣補償或者提供產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋、周轉(zhuǎn)用房。”
　　解讀：沈巋解釋，目前的規(guī)定意味著無論是自愿搬遷還是強執(zhí)搬遷，其前提都是必須補償?shù)轿?，相比二次征求意見稿覆蓋范圍更大。
　　此外，條例增加了“作出房屋征收決定前，征收補償費用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ谩钡囊?guī)定。對此，沈巋表示，原來拆遷補償款大部分出自建設(shè)單位，而不是政府，但建設(shè)單位申請拆遷許可證時也要提供金融機(jī)構(gòu)補償款的證明；現(xiàn)在征收由政府替代了建設(shè)單位，政府也需滿足這個要求，以保證在搬遷前補償?shù)轿弧?br/>　　4. 房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)的選擇
　　
　　修改歷程：房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)的選定也經(jīng)歷了反復(fù)。第一次征求意見稿曾規(guī)定，“房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)，由被征收人以投票、抽簽等方式確定。”第二次征求意見稿則刪除了上述規(guī)定，代之以“房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)由被征收人選定。被征收人選定房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)的具體辦法由市、縣級人民政府規(guī)定?！?br/>　　最終的條例則為，“房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！?br/>　　解讀：沈巋表示，條例提供了選定評估機(jī)構(gòu)方法的優(yōu)先次序。征求意見稿的規(guī)定會面臨如果每個人都去找評估機(jī)構(gòu)的問題，這會造成評估周期拉長，對征收不利，也有可能造成評估結(jié)論的差異越來越大的問題。
　　協(xié)商選定意味著多數(shù)人選定一兩個比較統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，評估周期不會很長，結(jié)論基本上能保持一致，并規(guī)定了多數(shù)決定、隨機(jī)的方式，是為了保證評估機(jī)構(gòu)的選定不要太個體化。
　　
　　5. 公共利益界定范圍
　　修改歷程：公共利益的界定一直是立法難點。征收條例采取了列舉的方式界定公共利益，兩次的征求意見稿中，都規(guī)定了國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要屬于公共利益，但不少人對此有不同意見。目前條例刪除了這一規(guī)定，并增加了“外交需要”為公共利益。
　　解讀：沈巋表示，國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)用地的性質(zhì)是符合公共利益的；如果說這不是公共利益，將難以從理論上討論?！叭绻@都不是公共利益，政府怎么辦公？政府存在的假定就是公共利益，怎么能說他是個人利益而不是公共利益。”
　　他并不認(rèn)為刪除這一規(guī)定意味著否認(rèn)了國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)用地屬于公共利益，而是意味著這種需要不通過征收完成，將通過協(xié)商、談判完成。實際上政府收縮了自己的權(quán)力，某種程度上也是向民意妥協(xié)。他結(jié)合該條的兜底條款認(rèn)為，不排除將來法律把這種情形列入公共利益的可能。