拆遷立法兩求民意終成正果

　　一種傳統(tǒng)的觀念，一個(gè)頑固的利益，與社會(huì)廣為呼吁的“保護(hù)被征收人利益”的觀點(diǎn)存在摩擦，在立法中就需要博弈。
　　
　　經(jīng)過一年漫長的等待，換來的卻是有些出乎意料的高效。2010年12月15日，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二次公開征求意見，這也開創(chuàng)了中國立法史上的先河——第一次出現(xiàn)一部法律或行政法規(guī)兩次公開征求意見。正當(dāng)人們還在為新法尚未可知的預(yù)產(chǎn)期糾結(jié)時(shí)，僅僅一個(gè)月之后，國務(wù)院總理溫家寶便正式簽署國務(wù)院令，公布了最后版本的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。
　　時(shí)間回到一年之前——2010年1月29日，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第一次征求意見稿公布。此后近一年中，暴力拆遷末路狂奔，拆遷立法卻近乎沉寂。直到12月15日，第二次征求意見稿赫然進(jìn)入公眾眼球，刪去條文近十款，多處條款作大幅度修改。
　　國務(wù)院法制辦在第二次公開征求意見的說明中表示，“條例關(guān)系全局，非常重要”，從2007年開始著手起草以來，召開了43次各類座談會(huì)、論證會(huì)，1070多人次參加討論。其中，2010年1月29日公開征求意見后召開的座談會(huì)、論證會(huì)就有27次，760多人次參與。
　　由此可見，外界看似沉寂的拆遷立法，實(shí)際從未停止過。只不過更為低調(diào)、隱秘。
　　2009年12月7日曾參與北京大學(xué)法學(xué)院五位教授聯(lián)名提出對拆遷條例進(jìn)行違憲審查的沈巋教授，在此間多次應(yīng)邀參加國務(wù)院法制辦舉辦的座談會(huì)、論證會(huì)。
　　對于征收條例的出臺(tái)，沈巋表示：“速度超出我預(yù)期。我們提交的意見中，有一部分被采納了，這說明征求意見不是走過場。條例可以推動(dòng)集體土地征收立法，建議加快土地管理法的修改。”
　　
　　國務(wù)院法制辦：十二個(gè)月“無故事”
　　
　　征收補(bǔ)償條例第一次征求意見前后，曾掀起一輪輿論關(guān)注乃至社會(huì)討論的高潮。
　　導(dǎo)火索來自于2009年11月13日的“唐福珍事件”——成都居民唐福珍女士在阻止強(qiáng)拆過程中自焚，所謂“血拆”再度引發(fā)廣泛關(guān)注。緊接著，2009年12月，北大五教授聯(lián)名向全國人大法工委遞交《關(guān)于對<城市房屋拆遷管理?xiàng)l例>進(jìn)行違憲審查的建議》，對拆遷條例修改的討論逐漸白熱化。
　　一個(gè)月之后，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第一次征求意見稿出臺(tái)，條例的多個(gè)焦點(diǎn)問題在媒體上掀起大討論。至2010年3月3日公開征求意見的截止日期止，國務(wù)院法制辦共收到意見和建議65601條。隨后，當(dāng)我們對條例的正式出臺(tái)充滿了期待時(shí)，突然卻開始了漫長的沉默。
　　外界紛紛猜測是否有隱情，或者遇到難以克服的阻力。國務(wù)院法制辦的有關(guān)人士對此卻予以否認(rèn)：“沒有故事可言。僅是按照立法的正常程序一步步推進(jìn)。條例之所以遲遲未予公布，是因?yàn)楸旧聿粔虺墒欤枰浞值恼{(diào)研、論證。而之所以第二次公開征求意見，也是情勢所需，需要看社會(huì)反應(yīng)。如受到比較多的認(rèn)可，則可以考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候正式公布?！?br/>　　
　　學(xué)者：阻力或因利益博弈
　　
　　根據(jù)沈巋的推測，阻力可能主要來自于兩方面：一是中國延續(xù)三十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式還沒有轉(zhuǎn)變，仍然以城鎮(zhèn)化、工業(yè)化為主導(dǎo)。地方政府傾向于通過城鎮(zhèn)化、工業(yè)化來帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，在這種觀念之下，就易更多地考慮整體發(fā)展的目標(biāo)，而忽略對個(gè)體的被征收人的權(quán)益保護(hù)。二則是廣為關(guān)注的土地財(cái)政問題。拆遷條例的修改，必然會(huì)使一些政府部門在征收方面面臨更多制度上的困難，如程序更為嚴(yán)格、繁瑣，被征收人的民主參與更多，補(bǔ)償額度更高，等，都勢必會(huì)增加拆遷的時(shí)間成本和物質(zhì)成本。土地征收的速度放緩，成本增高，相應(yīng)土地上的收益也就減少。
　　一種傳統(tǒng)的觀念，一個(gè)頑固的利益，與社會(huì)廣為呼吁的“保護(hù)被征收人利益”的觀點(diǎn)存在摩擦，在立法中就需要博弈。
　　那么根據(jù)最終公布的條例來看，民意在此番博弈中，是否占到上風(fēng)？
　　從目前的反應(yīng)來看，媒體和學(xué)者都較為認(rèn)可。如中國社會(huì)科學(xué)院研究員孫憲忠在媒體言：“新條例優(yōu)點(diǎn)多多，值得肯定?！?br/>　　新稿確有幾處亮點(diǎn)明顯向被征收人利益傾斜。如明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不得低于房地產(chǎn)市場價(jià)格，市場價(jià)成為一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)；補(bǔ)償中增加了搬遷費(fèi)和臨時(shí)安置費(fèi)，明確了對停產(chǎn)產(chǎn)業(yè)損失的補(bǔ)償；政府應(yīng)優(yōu)先被征收人的住房保障；司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆；明確規(guī)定暴力拆遷的法律責(zé)任等等。
　　北大教授沈巋在與北京大學(xué)憲法與行政法研究中心的其他同仁一同向國務(wù)院法制辦提交對第二次征求意見稿的十一條修改意見時(shí)，曾向筆者表示：“整體上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了我們的期望。符合憲法的要求，符合當(dāng)下中國的現(xiàn)實(shí)情況，被征收人利益與公共利益之間也取得基本平衡。”
　　
　　征遷變革只是橋頭堡
　　
　　征收條例究竟承載了什么？它使民間對之千呼萬喚，學(xué)者為之奔走推動(dòng)，立法者對之慎之又慎。
　　與“孫志剛案”中的收容遣送制度不同，房屋征收補(bǔ)償，是每一個(gè)人都可能面臨到的問題。每一個(gè)人，都擔(dān)心自己是否會(huì)成為被征收人，在房屋被征收的過程中，自己的權(quán)益是否能得到充分的保障。
　　而像沈巋這樣內(nèi)心含有法治理想的學(xué)者，則更言：“我寧愿把拆遷條例的制定，理解為一場戰(zhàn)役中的橋頭堡。先占領(lǐng)橋頭堡，才能逐步把攻擊面拓寬，逐步攻占別的山頭?！彼麑τ谥袊鬟w制度的變革有一個(gè)基本思路：第一個(gè)階段，出臺(tái)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，修改《土地管理法》，對公共利益、征收補(bǔ)償程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等以合理的制度確立起新的框架；第二個(gè)階段，改革城鄉(xiāng)規(guī)劃制度和土地財(cái)政，解決條例實(shí)施的上下游問題，即借條例來推動(dòng)規(guī)劃制度和財(cái)稅制度改革；第三個(gè)階段，是司法獨(dú)立和地方民主的建設(shè)。
　　此次意見征集中傳出的質(zhì)疑聲，也從側(cè)面印證了沈巋的“三段論”。
　　國務(wù)院法制辦的相關(guān)人士提到，第二次征求意見稿中的兩處修改曾引發(fā)了一些爭議：一是取消行政強(qiáng)制拆遷，由司法系統(tǒng)來承擔(dān)所有強(qiáng)制拆遷的責(zé)任；二是刪去第一稿中危舊房改造須有90%以上被征收人同意的規(guī)定，而將保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改造納入須經(jīng)地方人大批準(zhǔn)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃中。這兩處受質(zhì)疑較大，目前中國的國情是：司法權(quán)力相對勢弱，能否承擔(dān)起強(qiáng)制拆遷的重?fù)?dān)？地方人大制度也尚未健全，能否在制定年度計(jì)劃這一即將與千家萬戶的房屋息息相關(guān)的重任中表現(xiàn)出應(yīng)有的力量？
　　立法者與學(xué)者們都有著這樣的認(rèn)識，即便橋頭堡占領(lǐng)了，這場由拆遷而始的“戰(zhàn)役”仍然注定還將持續(xù)很久。