新時期國土規(guī)劃的六大問題

　　資源環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，資源環(huán)境的有限性與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的持續(xù)增長是我國當(dāng)今社會發(fā)展的主要矛盾之一。既要保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)需求，又要保護(hù)生態(tài)環(huán)境不被破壞，是國土資源管理面對的兩難問題。
　　
　　十七屆五中全會提出以科學(xué)發(fā)展為主題，圍繞轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這一主線，把保障和改善民生、提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性作為今后發(fā)展的主要目標(biāo)。在這一轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，國家推進(jìn)國土規(guī)劃編制工作，意義深遠(yuǎn)，需要認(rèn)清形勢，明確任務(wù)，分析問題，尋找對策。
　　
　　保障發(fā)展與保護(hù)資源的兩難問題
　　以資源環(huán)境承載力評價為基礎(chǔ)編制國土規(guī)劃。資源環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，資源環(huán)境的有限性與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的持續(xù)增長是我國當(dāng)今社會發(fā)展的主要矛盾之一。既要保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)需求，又要保護(hù)生態(tài)環(huán)境不被破壞，是國土資源管理面對的兩難問題。解決這一難題的關(guān)鍵是資源環(huán)境承載力評價，通過資源環(huán)境承載力大小來控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和資源消耗強(qiáng)度。
　　資源環(huán)境承載力是在一定時空范圍內(nèi)浮動的閾值，資源環(huán)境的數(shù)量、質(zhì)量支持最低倫理道德水平下的社會需求量的最低下限值，到支持在可以預(yù)見的一定時期內(nèi)逐步提高的社會需求量的最高上限值。這種閾值范圍對地區(qū)的人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)總量、排放總量等指標(biāo)都會形成制衡作用，這正是確立經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與資源消耗強(qiáng)度的依據(jù)。如果突破這個閾值，必會使生態(tài)環(huán)境處于超負(fù)載的狀態(tài)中，這樣下去的結(jié)果是無法保持經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。
　　資源環(huán)境承載力是理性發(fā)展、適度發(fā)展的科學(xué)依據(jù)。以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)編制國土規(guī)劃是協(xié)調(diào)資源環(huán)境供給與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求矛盾的重要途徑。以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)編制國土規(guī)劃，可以確保規(guī)劃各項(xiàng)指標(biāo)建立在最新的資源環(huán)境狀況基礎(chǔ)之上，既滿足當(dāng)前，也能確保長遠(yuǎn)；既能發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，也能促進(jìn)區(qū)域間互補(bǔ)，促進(jìn)均衡發(fā)展。
　　
　　開發(fā)資源與保護(hù)環(huán)境的矛盾問題
　　以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。資源與環(huán)境是密不可分的整體，資源寓于環(huán)境之中，環(huán)境本身也是一種資源。資源與環(huán)境之間是相互影響、相互制約的。國土規(guī)劃過程中必須把資源、環(huán)境作為一個統(tǒng)一體進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。
　　環(huán)境是一個空間的概念，空間本身也是一種資源。目前對環(huán)境資源的利用存在兩個層面的問題：第一是認(rèn)識層面。由于對環(huán)境的資源屬性認(rèn)識不足，環(huán)境價值不能全面體現(xiàn)，導(dǎo)致環(huán)境資源缺乏明確、清晰的產(chǎn)權(quán)。第二是實(shí)際操作層面。人們認(rèn)識到使用者應(yīng)該支付環(huán)境成本，但是往往只考慮到正常的環(huán)境資源使用成本，而忽略了使用資源過程中對環(huán)境造成的污染和破壞的補(bǔ)償成本，即只支付了一小部分環(huán)境成本而非全部。使用者在消費(fèi)環(huán)境資源時造成的環(huán)境污染和破壞沒有相應(yīng)的補(bǔ)償，其補(bǔ)償往往由社會承擔(dān)，導(dǎo)致環(huán)境成本外部化。環(huán)境資源成本外部化或低成本使用勢必會造成環(huán)境資源的浪費(fèi)及過度使用。因此必須明確界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)，將環(huán)境資源成本內(nèi)部化，形成誰使用誰付費(fèi)、誰破壞誰治理的補(bǔ)償機(jī)制，充分體現(xiàn)社會公平原則。
　　國土規(guī)劃需要以加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，建立健全資源、環(huán)境成本計量標(biāo)準(zhǔn)，將資源環(huán)境使用成本納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總成本，納入GDP核算體系，遏制資源環(huán)境的破壞性、掠奪性使用和過度使用。
　　
　　資源環(huán)境自然分區(qū)與行政區(qū)矛盾問題
　　以資源環(huán)境自然分區(qū)為規(guī)劃編制單元。資源環(huán)境稟賦條件有著自身存在與發(fā)展的客觀規(guī)律，具有自然的地域性特征。而目前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以行政區(qū)為單元，不同行政區(qū)的劃分往往導(dǎo)致資源環(huán)境自然分區(qū)的條塊分割，而行政管理體制上的分權(quán)與財政體制的分灶導(dǎo)致各行政區(qū)各自為政，人為的行政分割必然加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是各行政區(qū)之間的資源分配與環(huán)境保護(hù)等方面的矛盾；二是行政區(qū)界限產(chǎn)生資源開發(fā)利用的不均衡；三是產(chǎn)業(yè)布局的區(qū)域間協(xié)調(diào)問題。
　　行政區(qū)與資源環(huán)境自然分區(qū)的不協(xié)調(diào)，會凸顯資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的矛盾。國土規(guī)劃編制應(yīng)以資源環(huán)境自然分區(qū)為規(guī)劃編制單元，從全國層面上確定區(qū)域國土資源開發(fā)格局，在此格局下進(jìn)行各行政區(qū)的國土規(guī)劃；各行政區(qū)與資源環(huán)境自然分區(qū)交叉或者重疊的，須依全國國土規(guī)劃格局進(jìn)行區(qū)域間協(xié)調(diào)，避免地方利益驅(qū)動或者地方保護(hù)的不合理開發(fā)行為。劃分資源環(huán)境自然分區(qū)，并通過資源環(huán)境承載力評價來引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各區(qū)域生產(chǎn)力布局，應(yīng)成為國土規(guī)劃編制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、先行性和持續(xù)性的工作。
　　
　　發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢與克服“短板”制約問題
　　以資源環(huán)境功能分區(qū)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局。一個區(qū)域的發(fā)展規(guī)模和強(qiáng)度與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)程度，不僅取決于該區(qū)域的優(yōu)勢資源環(huán)境條件，還取決于其限制性因素的制約。國土規(guī)劃如何引導(dǎo)各地區(qū)在“短板”因素的制約下發(fā)揮資源優(yōu)勢，是實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展、保護(hù)資源目標(biāo)的關(guān)鍵問題。
　　以資源環(huán)境自然分區(qū)進(jìn)行國土規(guī)劃，是以區(qū)域的資源環(huán)境稟賦為前提，是建立在資源環(huán)境承載力評價基礎(chǔ)上的。根據(jù)承載力評價結(jié)果劃分不同區(qū)域，確定不同區(qū)域的資源優(yōu)勢與劣勢，即確定影響一個地區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)性因素與限制性因素。通過功能分區(qū)對其支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的功能進(jìn)行合理定位，確立不同地區(qū)適合發(fā)展、不適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類型，對可發(fā)展產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模以及布局進(jìn)行總量上和空間上的控制，制定相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方案，成為制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的科學(xué)依據(jù)。既能保障適度發(fā)展，改善民生，也能有效控制對資源環(huán)境的影響，不會使“短板”更短。
　　
　　當(dāng)前與長遠(yuǎn)的矛盾問題
　　確立資源環(huán)境承載力評價前置與后評估的程序?！笆濉蔽覈鴮⑦M(jìn)入新的轉(zhuǎn)型期。國土規(guī)劃需要認(rèn)真思考新的發(fā)展階段當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。從以往規(guī)劃的實(shí)施來看，常常出現(xiàn)規(guī)劃或不符合實(shí)際、規(guī)劃趕不上變化，或規(guī)劃不具法律效力不能實(shí)施。而只顧眼前，片面追求增長速度，常使規(guī)劃中長期目標(biāo)提前被突破。有些地區(qū)為追求經(jīng)濟(jì)增長，不執(zhí)行規(guī)劃，過度開發(fā)、重復(fù)建設(shè)。解決這些問題，需要科學(xué)確定發(fā)展目標(biāo)并嚴(yán)格遵照執(zhí)行，而其前提是要保證國土規(guī)劃的科學(xué)性，這可以通過資源環(huán)境承載力評價前置與后評估來實(shí)現(xiàn)。
　　國土規(guī)劃的編制與實(shí)施均具有法定的程序性。從科學(xué)的角度出發(fā)，應(yīng)該在國土規(guī)劃編制之前先期進(jìn)行資源環(huán)境承載力評價工作，使規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定建立在資源環(huán)境承載力閾值的基礎(chǔ)上，既對當(dāng)前資源環(huán)境開發(fā)起到限定與保障作用，也要對未來發(fā)展留有一定的彈性空間（承載力閾值的四維特征決定的）。只有國土規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定科學(xué)，才能保證國土規(guī)劃實(shí)施的法定權(quán)威性。
　　規(guī)劃實(shí)施是一個動態(tài)的過程，還需通過資源環(huán)境承載力監(jiān)測開展后評估。國土規(guī)劃有15～20年的周期，人口、經(jīng)濟(jì)增長各種指標(biāo)都處在不斷變化之中；同時隨著規(guī)劃項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，資源環(huán)境的現(xiàn)實(shí)狀況相應(yīng)發(fā)生改變，這種動態(tài)的變化帶來的影響是否在生態(tài)可恢復(fù)和可持續(xù)的范圍內(nèi)，都需要進(jìn)行監(jiān)測。未來可以逐步建立起全覆蓋的國土資源動態(tài)監(jiān)測信息系統(tǒng)，掌握最為精準(zhǔn)的國土資源與環(huán)境狀況，以評價規(guī)劃目標(biāo)是否保持在資源環(huán)境或承載的范圍之內(nèi)，能夠及時進(jìn)行調(diào)整。
　　
　　局部與整體關(guān)系問題
　　建立科學(xué)的規(guī)劃層級體系。國土規(guī)劃要處理好局部與整體的關(guān)系。我國區(qū)域差異大，要實(shí)現(xiàn)整體可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)首先立足區(qū)域，即采取“全國視野、區(qū)域行動”的策略。一方面要兼顧國家總體戰(zhàn)略與地方戰(zhàn)略、各行政區(qū)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)區(qū)帶發(fā)展、城市與城市群發(fā)展等之間的關(guān)系。我國幾十年來逐漸形成了沿海、沿江以及沿鐵路交通干線的幾大經(jīng)濟(jì)區(qū)帶，形成了珠三角、長三角、環(huán)渤海等幾大城市群，以這些區(qū)域的發(fā)展帶動了全國經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。但是也出現(xiàn)了區(qū)域與全國、區(qū)域內(nèi)部之間的不協(xié)調(diào)問題，需要通過國土規(guī)劃從宏觀上加以約束和調(diào)控。
　　另一方面，需要盡快健全完善規(guī)劃體系，處理好國土規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃、國土規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系。目前我國的規(guī)劃有很多種類型，包括國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體綱要、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等。各種規(guī)劃常發(fā)生重疊與交叉，相互之間缺少一個相互協(xié)調(diào)的紐帶，缺少可以進(jìn)行平衡調(diào)整的依據(jù)。避開部門行政權(quán)利等因素，單從科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展宏觀戰(zhàn)略角度，各類單項(xiàng)規(guī)劃或者產(chǎn)業(yè)規(guī)劃均應(yīng)在國土規(guī)劃的框架下進(jìn)行，服從國土規(guī)劃的空間布局。因?yàn)槲ㄓ袊烈?guī)劃是建立在資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)之上的，這是一切發(fā)展的根本。
　?。ū疚牡谝蛔髡邚垙┯⑾祰临Y源部咨詢研究中心副主任，中國自然辯證法研究會常務(wù)副理事長，本文摘編自《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》2010年第11期）