土地制度變革

　　我們對傳統(tǒng)增長模式的批評，指向它高度依賴土地和勞動(dòng)的要素投入，是以資源的高耗費(fèi)來支撐高投資和高出口。轉(zhuǎn)變增長方式，就是從主要依賴土地和勞動(dòng)的要素投入，轉(zhuǎn)向依賴技術(shù)創(chuàng)新和要素生產(chǎn)率的提高。轉(zhuǎn)變的方向早已明確，但是效果甚微。要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，必須改革支撐傳統(tǒng)增長模式的制度。
　　
　　土地高消費(fèi)驅(qū)動(dòng)模式走到盡頭
　　
　　中國獨(dú)特的土地制度結(jié)構(gòu)是形成傳統(tǒng)增長模式的根源。傳統(tǒng)增長模式主要是靠出口和投資拉動(dòng)，高投資、高出口必須與大量的資源高消耗來匹配，土地的高消費(fèi)表現(xiàn)得最為明顯。
　　中國是以低價(jià)土地支持高速工業(yè)化和出口導(dǎo)向的工業(yè)發(fā)展。地方政府以低價(jià)土地招商引資，以政府財(cái)力補(bǔ)貼工業(yè)用地的成本，降低工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本，為工業(yè)高速推進(jìn)提供便利。地方政府創(chuàng)辦園區(qū)，以成片土地滾動(dòng)開發(fā)，提供優(yōu)良政策環(huán)境，滿足企業(yè)用地需求。2007年，國家級開發(fā)區(qū)以不足全國千分之五的建設(shè)用地，創(chuàng)造了約占全國5.15%的GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值），4.1%的稅收，15.2%的進(jìn)出口總額，吸收了23.2%的外商投資。
　　土地資本顯化以后，助推快速城市化。城市用地實(shí)行有償使用和經(jīng)營性用地招拍掛政策，加速實(shí)現(xiàn)土地從資源、資產(chǎn)到資本的轉(zhuǎn)化，使地方政府的財(cái)政能夠獲得土地資本化的最大收益，實(shí)現(xiàn)城市投資所需要的巨額資金。
　　中國以城市外延擴(kuò)張來推動(dòng)快速城市化。以建成區(qū)面積統(tǒng)計(jì)，1981-1991年的11年間，共增加了6573平方公里，年均凈增597.6平方公里；1992-1999年的8年間，共增加6565.8平方公里，年均凈增820.7平方公里；2000-2007年的8年間，共增加了13030平方公里，年均凈增1629平方公里。
　　在發(fā)展的早期階段，由于資本稀缺和勞動(dòng)力就業(yè)壓力大，土地資源緊缺還沒有那么大，環(huán)境還有承受能力，我們采取傳統(tǒng)的增長模式，正面效應(yīng)是主要的。但是隨著高增長的持續(xù)，土地資源難以為繼，生產(chǎn)環(huán)境不堪重負(fù)，投資消費(fèi)比重拉大，增長與發(fā)展嚴(yán)重失衡，社會(huì)不公平加劇，外貿(mào)順差拉大，國際收支不平衡加大，繼續(xù)沿用舊增長模式，遇到的挑戰(zhàn)會(huì)越來越大，而靠土地來保證增長的機(jī)制也面臨改變。
　　以土地支撐的傳統(tǒng)增長模式，保證了中國工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)。但是，在土地資源利用上付出的代價(jià)巨大。常提及的問題是：優(yōu)質(zhì)耕地銳減、土地質(zhì)量惡化、環(huán)境污染加劇。更深層的問題是，中國作為一個(gè)土地資源稀缺的國家，卻以極不經(jīng)濟(jì)的方式向工業(yè)和城市提供土地，造成土地利用的粗放和不節(jié)約。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府財(cái)政對賣地機(jī)制的高度依賴，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和健康發(fā)展。
　　這些都決定著，這種傳統(tǒng)的以土地高消耗為驅(qū)動(dòng)力的增長模式正在面臨一個(gè)難以為繼的關(guān)頭。
　　
　　發(fā)展方式不會(huì)“自動(dòng)轉(zhuǎn)變”
　　
　　本屆政府將轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提到一個(gè)空前的高度，但是，只要現(xiàn)在這一套制度安排，尤其是這一套土地制度安排還在，地方政府就將繼續(xù)沿用傳統(tǒng)模式，就不會(huì)想辦法轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。這一套制度形成的土地利用方式，如果不主動(dòng)破解，將會(huì)妨礙社會(huì)科學(xué)發(fā)展，產(chǎn)生社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展的深層次問題。地方政府靠土地抵押融資可能會(huì)對發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)，去年更成為全社會(huì)一個(gè)熱點(diǎn)。這是因?yàn)橐环矫娲嬖诰薮蟮呢?cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府財(cái)政對土地出讓機(jī)制的高度依賴，造成地方政府行為的扭曲。
　　事實(shí)上，賣地機(jī)制已經(jīng)成為維系傳統(tǒng)增長模式的工具。政府預(yù)算內(nèi)收入依賴與城市擴(kuò)張相關(guān)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)稅收的增長；土地出讓成為分稅制后地方政府財(cái)政收入的主要來源。城市建設(shè)主要依賴土地出讓和土地抵押融資。2000－2008年，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)成為稅收增長最快的行業(yè)；1999－2009年，政府土地出讓收入從595.58億元增加到1.59萬億元，占地方財(cái)政收入的比重從9.2%提高到48.8%。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資70%~80%靠土地抵押融資。2009年，9.5萬億元人民幣新增貸款中，投向地方融資平臺(tái)的貸款占新增貸款總量的近40%，土地抵押是主要手段。
　　地方政府以土地作為發(fā)動(dòng)機(jī)，推動(dòng)高速工業(yè)化、城市化，維系高投資和高出口，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長?？梢钥吹?，地方政府依托對土地的控制支撐著傳統(tǒng)外延增長模式，它自身的運(yùn)轉(zhuǎn)和當(dāng)?shù)匕l(fā)展也變得越來越離不開土地，地方政府必須從土地出讓獲得收入，以土地出讓收入和土地抵押推動(dòng)城市建設(shè)。這套賣地機(jī)制就像鴉片，地方政府只要一吸上，就離不開身。
　　現(xiàn)在緊迫要做的是，通過改革土地制度，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，必須改革支撐傳統(tǒng)增長模式的制度。沒有制度改革的深化，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式就只會(huì)成為各級政府流于口頭的政治口號(hào)。
　　
　　土地制度變革的幾個(gè)方向
　　
　　在制度改革中，鑒于現(xiàn)行土地制度成為傳統(tǒng)增長模式的推手，謀劃改革土地制度將成為促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的抓手。其基本方向是：通過產(chǎn)權(quán)改革逐步消除土地權(quán)利二元性；通過資源配置方式改革打破政府對土地一級市場的獨(dú)家壟斷；通過政府職能改革斬?cái)嗾u地機(jī)制，促進(jìn)土地利用向集約節(jié)約方向轉(zhuǎn)變。以土地利用和配置方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
　　首先，必須要平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)。構(gòu)建以保護(hù)和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的土地權(quán)利和法律體系。由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行覆蓋所有土地資源的確權(quán)、登記、頒證，確認(rèn)土地所有者和土地使用者的土地權(quán)屬關(guān)系，為保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、便利土地權(quán)利交易提供基礎(chǔ)性制度服務(wù)。改變同一塊土地因所有制不同、權(quán)利設(shè)置不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)。逐步實(shí)行對失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，以被征地的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償為最終目標(biāo)，以對失地農(nóng)民的土地進(jìn)行財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償為基本方向，鼓勵(lì)地方政府對失地農(nóng)民集體采取留用地、物業(yè)置換、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等辦法，增大失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償份額。尊重和保護(hù)被征地農(nóng)民在征地中的話語權(quán)和談判權(quán)。
　　其次，必須確認(rèn)不同主體土地平等進(jìn)入權(quán)。以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度。在用途管制下，農(nóng)民集體土地與其他主體土地依法享有平等進(jìn)入非農(nóng)使用的權(quán)利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權(quán)利。明確規(guī)劃的主要作用是落實(shí)空間和功能布局，改變地方政府通過規(guī)劃修編將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲?、政府?jīng)營的格局。打破目前因城市和農(nóng)村的邊界區(qū)割，對圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策，除圈外可以用于非公益的非農(nóng)建設(shè)外，圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質(zhì)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。明確限定“城市土地國有”為“建成區(qū)存量土地屬于國有”，新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對于建成區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀集體所有土地，可以采取“保權(quán)分利”或“轉(zhuǎn)權(quán)保利”方式，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
　　第三，需要重構(gòu)平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)主體平等、市場交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場。打破目前地方政府獨(dú)家壟斷供地的格局，實(shí)現(xiàn)同一交易平臺(tái)、不同主體平等供地的局面。只要符合相關(guān)法律，遵守交易規(guī)則，無論政府、農(nóng)民集體、國有土地用地單位等，都可以在統(tǒng)一的土地交易市場從事土地交易?；钴S土地二級市場，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場的發(fā)展和完善。
　　第四，將國有土地經(jīng)營的職能從土地管理機(jī)構(gòu)剝離。明確土地管理部門是隸屬于國土部的土地行政管理機(jī)構(gòu)，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)所有土地的行政管理職能。地方政府是受國務(wù)院委托的國有土地所有者代表，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)國有土地占有、使用、處置、收益各項(xiàng)權(quán)能，包括對農(nóng)村土地的依法征用、征收和對國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等部分經(jīng)營職能。地方政府土地經(jīng)營職能不再由土地管理行政機(jī)構(gòu)行使，而是由政府委派專門的機(jī)構(gòu)來履行。也可以參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，成立專門的國有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，把需要經(jīng)營的國有土地交給他們參與市場運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，負(fù)保值增值的責(zé)任，并向國家財(cái)政上繳土地收益。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場主體，按照統(tǒng)一的市場規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。
　?。ㄗ髡呦祰鴦?wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員）