推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基本問題

　　作者簡介：鄒紅(1963- )，女，江蘇南京人，中共江蘇省委黨校工商管理部教授，主要研究方向為管理學(xué)。
　　摘 要：基本公共服務(wù)是國家從經(jīng)濟社會發(fā)展的一定階段和總體水平出發(fā)，向所有社會成員提供的保護(hù)個人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基本條件。由于長期推行以工業(yè)為主導(dǎo)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，我國城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)水平嚴(yán)重不均等。要通過構(gòu)建公共服務(wù)型政府，建立基本公共服務(wù)多元供給政策，加強公共財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)，完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化的協(xié)調(diào)機制，來實現(xiàn)基本公共服務(wù)覆蓋城鄉(xiāng)、區(qū)域均衡、全民共享。
　　關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；服務(wù)型政府；協(xié)調(diào)機制
　　中圖分類號：F019 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）08/09-0111-04
　　
　　基本公共服務(wù)是國家從經(jīng)濟社會發(fā)展的一定階段和總體水平出發(fā)，向所有社會成員提供的保護(hù)個人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所需要的根本條件。我國長期推行以工業(yè)為主導(dǎo)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，形成了城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)以及城市偏向型的公共服務(wù)供給體制，這導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)水平嚴(yán)重不均等。黨的十七屆五中全會在強調(diào)“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的同時，把“覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系逐步完善”作為未來五年經(jīng)濟社會發(fā)展的重要目標(biāo)，具有非同尋常的重大意義。基本公共服務(wù)均等化是推動科學(xué)發(fā)展、保障改善民生、增進(jìn)社會和諧的重大舉措，是一項艱巨的系統(tǒng)工程。實現(xiàn)這項工程，需要堅持公平效率的基本理念，從四個方面著力解決最廣大人民群眾最直接的利益問題。
　　
　　一、政府職能：構(gòu)建公共服務(wù)型政府
　　
　　政府在促進(jìn)社會發(fā)展中具有主導(dǎo)作用，要更新發(fā)展理念，樹立全面協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀，改變重經(jīng)濟增長、輕社會發(fā)展的片面發(fā)展觀，在重視經(jīng)濟、政治和文化領(lǐng)域改革發(fā)展的同時，積極推進(jìn)社會領(lǐng)域的進(jìn)步，促進(jìn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，必須積極推動政府職能轉(zhuǎn)型，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府。
　　（一）劃分政府職責(zé)，完善公共服務(wù)分工體制
　　就我國現(xiàn)階段實施基本公共服務(wù)均等化面臨的體制性問題而言，我國各級政府的基本公共服務(wù)責(zé)任還需要進(jìn)一步明確，支持這些責(zé)任劃分的事權(quán)和財權(quán)范圍也需要明確。從近幾年江蘇總體情況看，要逐步縮小地區(qū)之間基本公共服務(wù)的差距，需要通過結(jié)構(gòu)改革，盡快改變以經(jīng)濟發(fā)展為導(dǎo)向的各級政府關(guān)系。為此，要進(jìn)一步明確市級政府與地方各級政府的事權(quán)和公共服務(wù)職責(zé)，健全財稅體制，根據(jù)支出的受益范圍，依法規(guī)范市級與地方各級的職能與權(quán)限。市級政府應(yīng)根據(jù)中央的要求負(fù)責(zé)服務(wù)范圍的劃定、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、財政轉(zhuǎn)移支付和服務(wù)的監(jiān)督評估，重點強化規(guī)劃和決策的職能；地方各級政府負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給，應(yīng)重點關(guān)注轄區(qū)內(nèi)居民的實際需求，強化供給效率；對市級與地方各級共同承擔(dān)責(zé)任的公共服務(wù)事務(wù)，也應(yīng)該明確分工，落實責(zé)任。真正實現(xiàn)市級與地方各級關(guān)系從“以提高經(jīng)濟總量為導(dǎo)向”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”目標(biāo)。
　　（二）樹立公共服務(wù)理念，強化公共部門服務(wù)意識
　　計劃經(jīng)濟一度使我國經(jīng)濟向前發(fā)展，但也使政府成為全能管制型政府，對經(jīng)濟和社會的全面控制，抑制了社會活力和自治，妨礙了社會公正與和諧。提供公共服務(wù)對我國而言是一種全新的政府理念，是行政理念的深刻變革。政府要明確該管的和不該管的，從不適合直接參與的領(lǐng)域，尤其是經(jīng)濟領(lǐng)域中退出來，把主要精力轉(zhuǎn)向基本公共服務(wù)領(lǐng)域；要進(jìn)一步優(yōu)化公共事業(yè)和公共服務(wù)體系發(fā)展布局，撤銷重復(fù)和效益低下的機構(gòu)，精簡冗員，強化事業(yè)單位和公共部門人員的服務(wù)意識，實現(xiàn)基本公共服務(wù)資源的共建共享。
　?。ㄈ┘訌姽卜?wù)政績觀，構(gòu)建政府績效考核機制
　　樹立公共服務(wù)政績觀的關(guān)鍵在打破傳統(tǒng)GDP政績觀，以公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及人民群眾的滿意度為考核標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)政績觀主要體現(xiàn)在：政府公共服務(wù)績效管理和評估體系的健全；政府效能建設(shè)、監(jiān)察的加強；實現(xiàn)公共服務(wù)信息透明化，確保人民群眾和媒體的公共服務(wù)知情權(quán)，提高政府提供公共服務(wù)效率。同時，要建立政府公共服務(wù)績效評價機制和效果跟蹤反饋制度。圍繞公共服務(wù)領(lǐng)域的各種發(fā)展?fàn)顩r，將城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、入學(xué)率、人均公共綠地面積、社會保障覆蓋率、居民收入增長率、農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率、刑事案件發(fā)案數(shù)、重大事故發(fā)生率以及城鄉(xiāng)居民滿意度、幸福感等衡量公共生活質(zhì)量的指標(biāo)納入政府績效評價考核范圍。要健全跟蹤反饋制度，加強決策活動的監(jiān)督，完善決策監(jiān)督制度和機制，健全問責(zé)操作程序，明確監(jiān)督和問責(zé)主體、內(nèi)容、對象、程序和方式。增進(jìn)社會透明度，建立制度化利益表達(dá)機制，完善社情民意的溝通渠道，進(jìn)一步賦予公眾在公共服務(wù)問責(zé)制度中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
　　
　　二、供給政策：引入競爭機制，建立基本公共服務(wù)多元供給政策
　　
　　改革開放以來，我國經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)在就業(yè)、社會保障、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)體系基本建立，但這些體系都還很不完善，不能適應(yīng)社會成員對公共服務(wù)日益迫切的需求。要不斷完善這一體系，取決于政府對公共服務(wù)供給政策的不斷改進(jìn)。因此，要開闊視野，結(jié)合政府轉(zhuǎn)型和推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，在加強社會組織管理的同時，培育社會組織參與公共服務(wù)的供給。社會組織管理部門要制定有關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，為社會組織購買政府公共服務(wù)創(chuàng)造條件，要把社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、就業(yè)培訓(xùn)、科普教育等通過政府購買社會組織服務(wù)形式轉(zhuǎn)移給社會組織去做。建立“一主多元”的方式，通過多種渠道有效提供基本公共服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，必須以政府為主體，發(fā)揮非政府組織的作用，積極探索基本公共服務(wù)的多種供給模式。
　　（一）通過競爭機制，改進(jìn)基本公共服務(wù)供給方式
　　要采取有效措施消除公共服務(wù)領(lǐng)域的封閉性，改變對公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資源的自然壟斷，鼓勵有資質(zhì)的社會力量參與公共服務(wù)的供給。政府應(yīng)該通過合同外包、特許經(jīng)營等方式與事業(yè)單位、非營利機構(gòu)等建立平等服務(wù)購買關(guān)系，提高公共服務(wù)競爭性，逐步建立多元化供給體系；要制定和實施基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，合理測算政府投入規(guī)模，建立投資監(jiān)管體系，切實提高公共服務(wù)資源的配置效率，為基本公共服務(wù)均等化提供科學(xué)的量化基準(zhǔn)。公共服務(wù)的提供主體與供給主體的多元化、渠道的多樣化，應(yīng)該是公共服務(wù)供給的趨勢。而要以政府為主體，形成公共產(chǎn)品供給主體多元化的格局，就要通過市場競爭來實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的市場化和社會化，降低公共產(chǎn)品供給成本，提高政府公共服務(wù)效能。因此，要允許各種非政府組織參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)，鼓勵私營企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營公共產(chǎn)品，強化公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的競爭性，努力提高公共服務(wù)的運作效率和專業(yè)化水平，建立多元化的公共產(chǎn)品供給模式和機制。
　?。ǘ?gòu)建有效基本公共服務(wù)的融資渠道
　　要引入民間資本，動員社會各方力量，形成以公共財政為主體、社會各方共同參與的公共產(chǎn)品供給機制，尤其要針對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏足夠的資金保障的現(xiàn)狀，按照農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同屬性，實施多主體、多渠道和多方式的供給模式，努力拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品的融資渠道。教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等基本公共服務(wù)應(yīng)由政府提供。但政府提供并不是這些產(chǎn)品一定要由政府生產(chǎn)，政府可以通過合同的形式引進(jìn)私人投資或直接交由私人生產(chǎn)，然后再由政府購買。
　?。ㄈ┏浞职l(fā)揮非政府組織的優(yōu)勢和作用
　　要針對不同民間組織的不同利益要求，彌補政府在滿足社會多元需求方面的不足。因此，要創(chuàng)新公共服務(wù)體制，實現(xiàn)民間組織多元社會主體參與公共服務(wù)提供。第一，推進(jìn)政府基本公共服務(wù)職能向民間組織轉(zhuǎn)移。打破政府單一的行政機制，引入市場機制和準(zhǔn)市場機制，實現(xiàn)公共服務(wù)供給模式向政府、社會和企業(yè)共同承擔(dān)的多元化和社會化供給轉(zhuǎn)變?？梢酝菩姓徺I公共服務(wù)等方式，把社會公共服務(wù)和管理活動推向社會，讓渡給民間組織，形成政府與民間組織相互合作、補充和競爭的合作伙伴關(guān)系。加快政府的職能轉(zhuǎn)變，把不由政府行使的職能移交給民間組織，并通過立法等方式，明確規(guī)定政府轉(zhuǎn)移職能的范圍、事項和時限。充分發(fā)揮各類民間組織在公共服務(wù)中的特殊作用，第二，推進(jìn)基本公共服務(wù)供給市場化。理順政府主導(dǎo)和社會參與的關(guān)系，構(gòu)建以政府供給為主、民間資本廣泛的供給機制，要在政府主導(dǎo)的情況下，發(fā)揮市場及社會力量，構(gòu)建公共產(chǎn)品供給主體多元化的格局，建立社區(qū)、政府、非營利性組織、私人部門等“四位一體”的供給格局。同時要鼓勵社會多方力量參與供給，通過市場競爭的方式來實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化，形成多元競爭局面，強化公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的競爭性，提高公共服務(wù)的運作效率和專業(yè)化水平。
　　
　　
　　三、財政體制：加強公共財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)
　　
　　從公共財政理論的主旨要求可知，政府公共財政要彌補由于市場失靈所帶來的無人提供滿足公共需求的公共產(chǎn)品空白，因此，要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，就必須完善公共財政制度，將基本公共服務(wù)均等化作為深化財政體制改革的方向。
　?。ㄒ唬┱{(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，將更多的財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域
　　在推進(jìn)公共服務(wù)均等化、構(gòu)建社會主義和諧社會的進(jìn)程中，財政支出必須堅持以人為本，將更多財政資金的投向公共服務(wù)領(lǐng)域，不斷改善人民群眾的生產(chǎn)和生活條件，促進(jìn)人的全面發(fā)展，讓更廣大的人民群眾共享改革發(fā)展成果。這就要求各級財政部門在支持經(jīng)濟發(fā)展、做大財政收入“蛋糕”的基礎(chǔ)上，大力調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，做到有保有壓、有促有控：一方面，逐步減少直至退出對一般性競爭性領(lǐng)域的直接投入，嚴(yán)格控制并努力節(jié)約一般性開支：另一方面，不斷加大對重點支出項目的保障力度，向農(nóng)村傾斜，向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)、困難基層、困難群眾傾斜，向改革創(chuàng)新傾斜，特別是要加大財政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、治安等方面的投入。
　?。ǘ┖侠碚{(diào)整完善財政管理體制，切實緩解財政困難
　　各鎮(zhèn)（街、區(qū)）財政擔(dān)負(fù)著提供基本公共服務(wù)的繁重任務(wù)，不解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難，既不利于基礎(chǔ)教育等基本公共服務(wù)的有效提供，也不利于從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。緩解各鎮(zhèn)（街、區(qū)）財政困難的根本途徑在于大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，壯大財政實力。目前，對用地指標(biāo)的控制進(jìn)一步加緊、招投標(biāo)制度進(jìn)一步規(guī)范，都使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難日益加劇，導(dǎo)致了基層政府走向“少收錢，少提供公共服務(wù)”的極端，與公共服務(wù)均等化目標(biāo)背道而馳。因此，各地政府應(yīng)當(dāng)切實擔(dān)負(fù)起應(yīng)盡的責(zé)任，通過體制調(diào)整、加大財力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、完善轉(zhuǎn)移支付制度，增強各鎮(zhèn)（街、區(qū)）政府財力，提高基層財政滿足基本支出需求的能力。另外，要在財政管理級次上進(jìn)行大膽創(chuàng)新；按照精簡高效、大市場、小政府、城鄉(xiāng)一體化的原則，簡化財政管理級次，實行市管鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理體制。
　?。ㄈ┩晟坪鸵?guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度
　　財政轉(zhuǎn)移支付制度是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化最有效的調(diào)節(jié)方式。財政分權(quán)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，政府間財力縱向失衡和橫向失衡，都需要政府通過轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)，調(diào)劑地區(qū)間財政收入水平的差異應(yīng)該通過完善政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度來實現(xiàn)。規(guī)范轉(zhuǎn)移性支付形式，應(yīng)該將一般性轉(zhuǎn)移支付資金分離出來，通過一般性轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)財政能力均等化，并使之成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式：加強對地方專項轉(zhuǎn)移支付的管理，降低稅收返還的比重，市一級財政要安排一定數(shù)額用于加大一般性轉(zhuǎn)移支付，要著重解決農(nóng)村地區(qū)財力不足問題，以確?；竟卜?wù)均等化的實現(xiàn)。同時，要相應(yīng)建立監(jiān)督評價體系，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付辦法的制度化、公式化、透明化，著力提高市財政轉(zhuǎn)移支付的效果。
　　
　　四、協(xié)調(diào)機制：完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化的協(xié)調(diào)機制
　　
　?。ㄒ唬┲?gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化服務(wù)體系
　　要打破城鄉(xiāng)的隔離現(xiàn)狀，清除生產(chǎn)要素流動壁壘，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置。當(dāng)前要通過政策積聚大量農(nóng)村生產(chǎn)要素來發(fā)展城市工業(yè)，政府要打破限制城鄉(xiāng)資源有效流動的制度障礙，逐步建立各種資源從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動的機制和平臺。方法有：一是改革戶籍制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育制度、勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保險制度、社會保障制度、住房保障制度等相關(guān)制度的改革，努力消除不同社會階層，尤其是農(nóng)村居民和城市居民之間在公民身份和公民權(quán)利方面的差別，加強城鄉(xiāng)勞動力流動的暢通；二是完善信貸機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)資本市場，消除資金瓶頸；三是發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一人才市場，吸引人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)；四是整合產(chǎn)業(yè)資本，引導(dǎo)城市企業(yè)向郊縣梯度轉(zhuǎn)移，增強帶動作用。
　　（二）堅持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向
　　多年的改革開放，政府的財力人力物力都集中在城市。在當(dāng)前，國家實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村建設(shè)政策，政府的優(yōu)惠政策和各項投入要進(jìn)一步向農(nóng)村傾斜。要著力優(yōu)先解決廣大農(nóng)民生存、發(fā)展面臨著的最直接、最現(xiàn)實、最基本的問題。江蘇作為農(nóng)業(yè)大省要加快新農(nóng)村建設(shè)，理應(yīng)把政府的公共服務(wù)資源和職能向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，以基本公共服務(wù)為主線推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，從解決廣大農(nóng)民生存發(fā)展的基本問題出發(fā)，緊緊抓住城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的突出矛盾，明確各級政府在解決“三農(nóng)”問題中的職責(zé)定位。要按照十七大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的部署，積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育和公共衛(wèi)生事業(yè)，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和社會保障制度，不斷探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度；完善基本醫(yī)療保險制度，推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，加強三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，將基本醫(yī)療保險制度覆蓋城鄉(xiāng)全體居民；完善最低生活保障制度，在農(nóng)村將貧困人口全部納入最低生活保障范圍，解決他們的基本生活問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，建立落實科學(xué)發(fā)展觀和促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的體制機制保障。
　　（三）強化農(nóng)村基本公共服務(wù)人才的培養(yǎng)和引入
　　教育是民生之基。多年來，江蘇各級黨委、政府堅持實施科教興省和人才強省的戰(zhàn)略方針，在各項事業(yè)發(fā)展中秉持“教育優(yōu)先”的政策，大力推進(jìn)教育改革，不斷加大教育投入，推動教育事業(yè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，走在了全國前列。但是人才分布不均衡，尤其是具備相應(yīng)的專業(yè)知識和專業(yè)技能的能提供基本公共服務(wù)的專門人才在江蘇農(nóng)村依舊匱乏。目前，江蘇農(nóng)村與城市形成強烈反差，不僅人員素質(zhì)相對偏低，結(jié)構(gòu)也不合理。人才的匱乏以及人員結(jié)構(gòu)的不合理，直接制約了農(nóng)村基本公共服務(wù)的提供規(guī)模和服務(wù)質(zhì)量，并拉大了與城市之間的差距。要解決農(nóng)村基本公共服務(wù)人才短缺問題，必須加強相關(guān)人才的培養(yǎng)和引入。應(yīng)充分利用江蘇的教育資源，在高等院校及職業(yè)技術(shù)學(xué)校開設(shè)為農(nóng)村提供基本公共服務(wù)所需要的相關(guān)專業(yè)、培養(yǎng)專門人才，并制定出定向培養(yǎng)的長遠(yuǎn)規(guī)劃?？蓪嵭卸ㄏ蛘猩霓k法，其學(xué)習(xí)期間的費用由政府助學(xué)金的方式予以資助，并且要保證畢業(yè)后必須在農(nóng)村服務(wù)一定年限。對于在農(nóng)村工作的教育、醫(yī)療等專業(yè)技術(shù)人員，除基本工資外，還應(yīng)發(fā)給一定的生活補貼，使他們的收入不低于城市水平，改變目前越是在農(nóng)村及欠發(fā)達(dá)地區(qū)工作收入水平越低的不合理狀況。還應(yīng)建立起農(nóng)村基本公共服務(wù)人才的準(zhǔn)入門檻和退出機制，嚴(yán)格把好各類人才的入口關(guān)，提高向農(nóng)村輸入人才的質(zhì)量門檻。此外，還應(yīng)實施農(nóng)村各類公共服務(wù)人才的定期交流制度，建立起合理的晉升提拔和退出機制，不斷優(yōu)化人才隊伍，為江蘇農(nóng)村基本公共服務(wù)水平的提升和全省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，提供強大的人力資源保證。
　　
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　　責(zé)任編輯：浩 宇