呼倫貝爾市地方林業(yè)改革的調(diào)研報告

　　 呼倫貝爾市森林資源是內(nèi)蒙古乃至全國資源最富集的地區(qū)之一。全市有林地面積1.75億畝，占自治區(qū)有林地面積的83.7%，活立木總蓄積占自治區(qū)活立木總蓄積的93.6%，約占全國的10%。呼倫貝爾市的森林資源分別由呼倫貝爾市林業(yè)局、內(nèi)蒙古大興安嶺森工集團(tuán)、黑龍江大興安嶺森工集團(tuán)、興安盟林業(yè)局管轄。呼倫貝爾市林業(yè)局管轄13個旗市林業(yè)局和免渡河、烏奴耳、巴林、南木、柴河、紅花爾基6個林業(yè)局（簡稱林業(yè)六局），共84個林場。林業(yè)面積584萬公頃，占全市林地面積的37.8%，其中，林地面積340萬公頃，占全市林地面積的28.1%，活立木蓄積2億立方米，森林覆蓋率25.6%。林木以次生、中幼齡林為主，樹種主要有興安落葉松、樟子松、白樺、黑樺、山楊、蒙古櫟等。調(diào)研組主要圍繞呼倫貝爾市林業(yè)局轄區(qū)內(nèi)的部分旗市林業(yè)局及地方林業(yè)六局展開。
　　 一、生態(tài)保護(hù)情況
　　 隨著1998年天保工程和2004年重點公益林管護(hù)工程的啟動實施，保護(hù)、培育和發(fā)展森林資源已成為林區(qū)廣大職工群眾的共識，成為林業(yè)人工作的重中之重。各個林業(yè)局以及森工集團(tuán)都加強(qiáng)了對森林資源的保護(hù)和培育，通過制定各種管護(hù)措施和管理辦法，森林資源的功效明顯恢復(fù)和提升。
　　 （一）生態(tài)效益明顯改善
　　 通過森林管護(hù)，森林資源得到了有效的保護(hù)和發(fā)展，林質(zhì)得到了全面的提高，有林地面積不斷增加，森林資源呈現(xiàn)持續(xù)增長的良好態(tài)勢。以林業(yè)六局為例，森林生態(tài)保護(hù)取得了顯著成效，累計調(diào)減木材產(chǎn)量317.9萬立方米，減少森林資源消耗550.8萬立方米。實現(xiàn)了森林面積、蓄積量和覆蓋率三增長，天保工程區(qū)森林面積由實施前的1927.5萬畝增加到2012萬畝，增加了84.5萬畝；活立木蓄積由實施前的8579萬立方米增加到1.128億立方米；森林覆蓋率由實施前的61.77%提高到64.49，提高了2.72個百分點。年度木材產(chǎn)量由1998年的38.8 萬立方米逐年下降到現(xiàn)在的11.1萬立方米。在實現(xiàn)森林面積、蓄積量和覆蓋率三增長的同時，野生動物物種數(shù)量大幅增加，林區(qū)森林生態(tài)功能得到極大的恢復(fù)和加強(qiáng)。
　　 隨著森林資源蓄積量的增加，周邊地區(qū)水土和環(huán)境有了明顯改善；河流、水土流失明顯減少，土壤侵蝕大大減輕，降雨量開始增多；珍稀、瀕危等野生動植物種類數(shù)量逐年增加，過去不多見的熊、鹿等大型動物如今又重現(xiàn)林區(qū)，森林物種多樣性的增加，為保障生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用。同時，防沙治沙產(chǎn)業(yè)也初見成效，如新左旗“十一五”以來，以綜合治理境內(nèi)三條沙帶為重點，完成沙地治理90.3萬畝；到2010年，完成沙區(qū)綜合治理任務(wù)7.5萬畝，重點治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，治理質(zhì)量和成效創(chuàng)歷年最好水平。這些成效的取得，為構(gòu)筑北疆綠色生態(tài)屏障做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
　　 （二）經(jīng)濟(jì)效益逐步顯現(xiàn)
　　 在森林資源得到有效保護(hù)的同時，森林資源蓄積量的持續(xù)增長，所帶來的經(jīng)濟(jì)效益非常明顯。集中表現(xiàn)在活立木總蓄積量與天保工程實施前相比較，10年的時間，所取得的直接經(jīng)濟(jì)效益價值達(dá)到20多億元人民幣。自2004年開始，通過國家政策扶持和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，林業(yè)局積極鼓勵職工進(jìn)行山野菜的采集、加工、銷售；鼓勵職工開發(fā)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，喂養(yǎng)野豬、馴鹿等動物。一方面，職工收入得到了增加，生產(chǎn)生活環(huán)境也得到了明顯改善；另一方面，林下資源的開發(fā)利用逐步成為林區(qū)經(jīng)濟(jì)新的增長點。與此同時，各林業(yè)局還充分利用周邊生態(tài)環(huán)境明顯改善的有利條件，大做旅游文章，開展各種“林家樂”接待形式。依托生態(tài)效益優(yōu)勢，諸如目前國內(nèi)面積最大的莫爾道嘎國家森林公園、白鹿島、柴河月亮小鎮(zhèn)、巴林喇嘛山、蒙兀室韋等著名的景區(qū)，這些旅游景區(qū)自然環(huán)境優(yōu)美，特色鮮明，極大地推動了當(dāng)?shù)鬲毦咛厣纳致糜巍?br/>　　 （三）社會效益大幅提高
　　 通過制定各種制度管理和對各項法律法規(guī)的宣傳力度不斷加強(qiáng)，保護(hù)生態(tài)和保護(hù)森林的觀念都已深入人心。同時，林政管理部門對破壞森林資源的行為加大了打擊力度。通過近幾年的綜合治理，林區(qū)居民對森林的保護(hù)意識不斷提高，自覺加入到保護(hù)森林資源的隊伍中。由此帶來的影響是林業(yè)局的林政案件逐年下降，大規(guī)模毀林開荒、亂砍濫伐等現(xiàn)象完全杜絕，林區(qū)社會治安也徹底好轉(zhuǎn)。而且隨著林業(yè)經(jīng)濟(jì)的日趨好轉(zhuǎn)，林業(yè)局能夠拿出更多的資金用于職工的社會保障。像柴河、烏奴耳、免渡河、巴林、牙克石和鄂溫克旗林業(yè)局，為在職職工全部繳納了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險，實現(xiàn)了老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，使職工的基本生活得到了保障。額爾古納國有林場還給職工繳納了住房公積金。社會效益的提高極大地促進(jìn)了民生問題的有效改善，維護(hù)了林區(qū)社會的和諧穩(wěn)定。
　　 二、存在的主要問題
　　 （一）林業(yè)職工待遇問題
　　 在本市，地方林業(yè)六局實行的都是事業(yè)單位企業(yè)化管理的自收自支的管理體制。目前，林業(yè)六局人口34311人，在冊職工7243人（國有職工6177人，大集體職工1066人），現(xiàn)在崗職工4858人，離退休職工3237人。截至2011年7月，林場局平均工資1800元左右。與當(dāng)?shù)仄骄べY相比，普遍偏低，只能滿足職工的日?；旧睢Ｍ瑫r，絕大多數(shù)林場職工的“五險”沒有交納，職工缺乏基本生活保障。天保工程的啟動，雖然實行了生態(tài)公益林補(bǔ)償政策，但并不能完全滿足森林資源保護(hù)與發(fā)展的需求，而且林場局缺乏改革的自主權(quán)，嚴(yán)重制約和影響了國有林場的進(jìn)一步發(fā)展。
　　 （二）基礎(chǔ)設(shè)施情況
　　 首先，道路狀況。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，林區(qū)道路特別是林場間道路95%以上是砂石路和簡易路，都屬于自管公路。主要靠林業(yè)局自身養(yǎng)護(hù)，每年只能做簡單的修補(bǔ)。由于公路等級很低，年久失修，路況很差，夏季和冬季經(jīng)常因雨雪阻斷交通，這種交通的不暢給安全生產(chǎn)和職工的生活都帶來了很多困難，特別是給防火工作和運輸工作帶來了很大的難度。
　　 其次，飲水狀況。林區(qū)只有鎮(zhèn)區(qū)部分職工用上了自來水，絕大多數(shù)林場都沒有飲用自來水，居民生活用水多為手壓井或飲用地表水為主；有些林場用水還從河套中直接取用。突出的用水問題：一方面飲用水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，而且地下水位下降，水源干涸或不足，職工用水存在困難；另一方面，居民生活用水直接排放，沒有污水處理，地下淺層水源早已被污染，嚴(yán)重影響了職工居民的身體健康。
　　 再次，供電情況。根河姑子廟林場距根河市區(qū)80公里，由于位置偏遠(yuǎn)，至今未通水通電；鄂倫春嘎仙溝林場山上各站、所均沒有通電；林業(yè)六局的部分林場雖然使用了國電，但供電負(fù)荷不高，用電高峰有時不能保證生產(chǎn)生活正常用電。而且，隨著年限的增長，用電設(shè)備和設(shè)施都已經(jīng)老化，故障和隱患也越來越多，所需經(jīng)費很大。
　　 （三）歷史遺留問題
　　 首先，單位性質(zhì)界定問題。這已成為林業(yè)現(xiàn)在面臨的突出矛盾。目前，地方林業(yè)六局在管理上屬于事業(yè)單位，在待遇上執(zhí)行企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)在職工退休工資和“五險”的繳納上。職工在崗時屬于事業(yè)編制，但退休后實行企業(yè)退休待遇。
　　 其次，林業(yè)辦社會問題。由于國有林區(qū)是先有林業(yè)后有政府，許多社會職能與管理就落在了林業(yè)局身上。據(jù)調(diào)查，按照自治區(qū)《關(guān)于深化改革，加快林業(yè)發(fā)展的決定》精神，自2004年開始，本市林業(yè)就積極推進(jìn)國有林場管理體制改革，創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制，完善政策體系，著力解決歷史遺留問題。但目前，仍有部分社會職能（如醫(yī)院、消防）還由林業(yè)局承擔(dān)。
　　 再次，歷史負(fù)債問題。由于改革缺少整體配套措施，天保工程實施以后，木材產(chǎn)量大幅度削減，致使企業(yè)經(jīng)營壓力過大，許多林場、局陷入債務(wù)纏身困境中。截至2010年，扎蘭屯8個國有林場累計欠職工五險一金5569.8萬元，拖欠職工工資1137萬元。莫旗林場從1993—2004年共欠林場職工工資2986萬元。僅林業(yè)六局累計負(fù)債2.7億元；拖欠銀行貸款已達(dá)3961萬元，每年貸款利息支出就達(dá)204萬元；累計拖欠職工檔案工資達(dá)2.8億元。
　　
　　 三、建議與對策
　　 （一）加快本市林業(yè)發(fā)展與改革的建議
　　 首先，重視林業(yè)和林區(qū)發(fā)展。林業(yè)既是一項公益事業(yè)，也是一項基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。各級政府和有關(guān)部門要把林業(yè)的發(fā)展與改革擺在重要位置，納入議事日程，做到認(rèn)識到位、政策到位、投入到位、責(zé)任到位、工作到位、落實到位。
　　 其次，認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院《大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃》（簡稱規(guī)劃）和呼倫貝爾市《大興安嶺林區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃》實施方案。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策方面進(jìn)行宏觀引導(dǎo)；健全社會化服務(wù)體系、中介組織，對市場主體尤其是廣大林業(yè)職工進(jìn)行有效的服務(wù)，特別是市場、政策、科技等服務(wù)；協(xié)調(diào)有關(guān)部門認(rèn)真落實《規(guī)劃》中的各項政策；對新興產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)給予必要扶持；為推進(jìn)生態(tài)建設(shè)的有效實施，加大對生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益兼顧的林種樹種、經(jīng)營模式等的研究推廣；加大對天然林保護(hù)、退耕還林工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度。
　　 （二）創(chuàng)新國有林場經(jīng)營管理體制的建議
　　 按照《國家發(fā)展改革委辦公廳、國家林業(yè)局辦公室關(guān)于印發(fā)開展國有林場改革試點的指導(dǎo)意見及組織申報國有林場改革試點工作的通知》（發(fā)改辦經(jīng)體[2011]42號）要求，理順國有林場現(xiàn)行的管理體制和經(jīng)營機(jī)制。對國有林場實施分類，即分為生態(tài)公益型林場和商品經(jīng)營型林場。將生態(tài)公益型林場按照公益事業(yè)單位管理；將商品經(jīng)營型林場實行企業(yè)化管理、市場化運作。建立管資產(chǎn)、管事、管人相結(jié)合的管理體系，探索促進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)建設(shè)的管理模式，促進(jìn)國有林場健康發(fā)展，保障林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。
　　 林業(yè)局應(yīng)當(dāng)對商品林采取宏觀統(tǒng)一管理，積極探索建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展要求的經(jīng)營管理體制機(jī)制，追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化。對于商品經(jīng)營型林場，一方面，在商品林區(qū)通過采取造林、撫育等措施，提高林地利用率、林地生產(chǎn)力和森林的經(jīng)濟(jì)效益；另一方面，對于商品經(jīng)營型林場，通過招商引資積極開展森林生態(tài)旅游項目的建設(shè)與林場特色產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，拓寬資金來源渠道，鼓勵職工積極參與生態(tài)工程項目的建設(shè)，讓職工感受到企業(yè)化管理，市場化運作帶來的益處。另外，還應(yīng)將涉及公益事業(yè)的單位和職工全部納入事業(yè)編制，資金納入國家和政府的財政預(yù)算，由財政發(fā)放工資與相關(guān)福利待遇等。
　　 （三）解決歷史遺留問題的建議
　　 首先，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)對國有林區(qū)基本民生問題的關(guān)注，進(jìn)一步對交通、飲水、供電等民生基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入和政策支持。通過政府財政投資，政府補(bǔ)貼，林場自籌等措施逐漸改善林場職工住房和辦公條件，切實抓好棚戶區(qū)改造工程的落實。
　　 其次，全部剝離企業(yè)辦社會職能，并納入政府財政預(yù)算，對改革成本給予相應(yīng)政策和資金的扶持，為林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造寬松的環(huán)境。具體工作由市林業(yè)管理局、地方林業(yè)六局、市直有關(guān)部門和所接收旗市政府商定剝離方案，提交市政府批準(zhǔn)后實施。
　　 再次，建議國家和自治區(qū)對天保區(qū)和國家公益林管護(hù)區(qū)加大資金和政策支持力度。由于上述兩項工作都需要大量的資金投入，在此建議：1.國家相應(yīng)增加天保資金和國家公益林管護(hù)資金并實行動態(tài)管理。2.天保工程作為國家級重要建設(shè)工程，地方配套資金能否及時到位，直接影響工程建設(shè)的質(zhì)量。從1998年一期天保工程實施到現(xiàn)在，地方配套資金累計欠撥11406萬元。因此，建議自治區(qū)將地方配套資金給予及時到位，或由國家財政一并足額撥付，確保天保工程達(dá)到預(yù)期效果。3.建議國家對林業(yè)剝離社會職能安排專項資金或轉(zhuǎn)移支付政策，以便加快林業(yè)剝離社會職能的工作步伐。4.建議國家在實施天保工程一期后，對林業(yè)六局實行國家公益林區(qū)資金補(bǔ)償制度，以緩解國有林場局及管理局的目前突出的資金壓力。
　　 （四）發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)的建議
　　 為更好地推進(jìn)替代產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，圍繞“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展，建議國家對天保工程轉(zhuǎn)產(chǎn)項目安排政策性貸款，并按項目注入資本金或國家財政繼續(xù)實行多種經(jīng)營專項貼息貸款的優(yōu)惠政策。在替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，目前，地方林業(yè)資金短缺，融資渠道不暢。擁有龐大人口的林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要社會的多方合力才能加快完成，因此，曾經(jīng)在國家建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中做出了巨大貢獻(xiàn)而且至今還有許多人生活在艱苦環(huán)境中的林區(qū)發(fā)展，不僅需要當(dāng)?shù)仄焓姓?，而且呼倫貝爾市以至自治區(qū)和國家都需要有政策和資金的扶持。另外，應(yīng)當(dāng)設(shè)立林區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型資金，安置富余人員，對從事個體私營經(jīng)濟(jì)的林業(yè)職工，應(yīng)當(dāng)給予貸款等資金支持，對強(qiáng)局富場的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)納入項目管理范疇，爭取國家資金支持。
　　 （五）加快林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的建議
　　 通過調(diào)研讓我們深刻認(rèn)識到，經(jīng)過幾十年的市場化改革，唯獨在國有林區(qū)仍然還保持有濃重的計劃經(jīng)濟(jì)色彩。在國家解決林區(qū)“資源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危困”的天保工程實施后，雖然產(chǎn)生了明顯的生態(tài)和社會效益，但是在呼倫貝爾市林業(yè)局轄區(qū)內(nèi)的絕大多數(shù)國有林場至今還沒有真正走出經(jīng)濟(jì)危困的境況：接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)增長乏力，產(chǎn)業(yè)體系難以形成；職工收入低，就業(yè)困難。對此我們建議，國有林場在明確責(zé)任制的基礎(chǔ)上，可以承包給林場職工個人經(jīng)營，創(chuàng)建家庭生態(tài)林場，合理開發(fā)利用林木和林下資源，發(fā)展自營經(jīng)濟(jì)。在明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)的前提下，依法保護(hù)森林、林木、林地所有者和使用者合法權(quán)益，維護(hù)其法律地位。積極推進(jìn)森林、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。各種社會主體都可以通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式參與使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。當(dāng)前要重點推動國家和集體所有的宜林荒山荒地荒沙使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。森林、林木和林地使用權(quán)可依法繼承、抵押、擔(dān)保，入股和作為合資、合作的出資或條件。國有林業(yè)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)期限可以放寬到50年。國有森林、林木和林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)要嚴(yán)格按照審批程序辦理。這樣不僅保護(hù)了林業(yè)的生態(tài)資源，還有效地擴(kuò)大了就業(yè)渠道。
　　 （六）加快實施“兩個退出”改革的建議
　　 基于林權(quán)制度改革，國有資本和國有職工身份應(yīng)加快有序退出和置換。對現(xiàn)有林業(yè)的資產(chǎn)，按功能劃分為經(jīng)營性資產(chǎn)、社會性資產(chǎn)和行政性資產(chǎn)，除社會性資產(chǎn)移交外，其他大部分國有資產(chǎn)都可以逐步退出國有序列。全面置換職工身份，職工置換身份要根據(jù)企業(yè)資產(chǎn)情況，給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對一次性安置必須堅持自愿、公正、公開的原則，在職工自愿的前提下，安置政策和經(jīng)費補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)要一致，并公開安置政策，增加安置工作的透明度。在具體操作上要準(zhǔn)確把握政策，嚴(yán)格審批，堅持依法和公正的原則，扎實做好解除勞動關(guān)系的各種手續(xù)辦理、安置費發(fā)放與檔案移交、法律公證等工作。可以利用資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、閑置的非經(jīng)營性資產(chǎn)、破產(chǎn)后的有效資產(chǎn)，用于置換職工身份的補(bǔ)償。
　　 通過此次調(diào)研，我們深刻認(rèn)識到，呼倫貝爾市在市場化改革和工業(yè)化浪潮中，以“有進(jìn)有退，美麗發(fā)展”雙贏理念為引領(lǐng)，經(jīng)濟(jì)社會取得又好又快的發(fā)展。但如果地方林業(yè)發(fā)展長期嚴(yán)重滯后，必將導(dǎo)致本地區(qū)社會矛盾的多發(fā)，進(jìn)而提高呼倫貝爾實現(xiàn)科學(xué)崛起的代價和成本。因此，加快本市地方林業(yè)改革與發(fā)展的步伐，增強(qiáng)改革與發(fā)展的力度，是擺在我們面前的重大課題。