情報反恐:政府信息管理的再思考

　　挪威恐怖襲擊、倫敦騷亂等嚴(yán)重暴力恐怖事件，讓我們進(jìn)一步認(rèn)識到恐怖主義已成為國家安全的主要威脅?！?·11”事件后，美國政府推出了一系列反恐信息管理改革，成效顯著。目前，我國正在推進(jìn)政府信息化建設(shè)，其間我們也會遇到與美國類似的“公眾知情權(quán)”等問題。情報反恐，給我國政府信息管理提供了新思路。
　　
　　21世紀(jì)，恐怖主義已成為國家安全的主要威脅。2011年，挪威恐怖襲擊、倫敦騷亂嚴(yán)重暴力恐怖事件等，讓我們感到恐怖主義襲擊的腳步越來越急、越來越近。以“9·11”事件為分水嶺，2001年后10年與2001年前10年相比，全世界范圍內(nèi)的恐怖襲擊明顯增加，且襲擊成功率很高。針對美國的恐怖襲擊也明顯增加，但都被成功挫敗。
　　美國政府的反恐信息管理改革
　　“情報比導(dǎo)彈更重要”，這是美國“9·11”事件后深刻而沉痛的反思?！?·11”事件后，美國政府推出了一系列針對反恐信息管理的改革，并依靠其強(qiáng)大的技術(shù)與實(shí)踐支持，走在了世界情報反恐的前列。美國政府的反恐信息管理改革主要包括以下幾個方面：
　　針對反恐信息管理的法規(guī)。美國《愛國者法案》（2001）的最大特征是不惜犧牲國內(nèi)民主，擴(kuò)大反恐工作權(quán)力，實(shí)現(xiàn)情報部門與執(zhí)法部門反恐信息共享?！都訌?qiáng)邊境安全和簽證入境改革法》（2002）內(nèi)容廣泛，包括：情報部門、移民局和國防部分享信息；國務(wù)院與移民局以電子信息方式共享對外國人簽證的文件，以保證該文件可以由美國邊境移民檢察員使用；移民局的數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)系統(tǒng)建立完整的“內(nèi)部數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)”，并成立檢察團(tuán)監(jiān)督該系統(tǒng)；建立完整的出入境數(shù)據(jù)系統(tǒng)，允許移民局使用生物身份認(rèn)證工具，要求護(hù)照和簽證必須附加更多的高新技術(shù)，以增強(qiáng)其防偽功能。此外，美國還利用移民優(yōu)惠政策獲取恐怖分子信息。
　　針對反恐信息管理的機(jī)構(gòu)。美國針對反恐信息管理的機(jī)構(gòu)改革是建立了情報反恐架構(gòu)，這是美國情報體系建立以來幅度最大的改革。在這個架構(gòu)中，奧巴馬總統(tǒng)是統(tǒng)帥，國家情報主任布萊爾直接對奧巴馬負(fù)責(zé)。布萊爾的智囊支持主要來自三個方面：首席信息官、信息共享委員、國家反恐中心。國家反恐中心的16個情報機(jī)構(gòu)分別是：國家安全局、國家偵察辦公室、國家地理空間情報局、國防情報局、陸軍、空軍、海岸警衛(wèi)隊(duì)、國土安全部、聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報局、司法部緝毒局、能源部、國務(wù)院、財(cái)政部、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)、海軍。國家反恐中心主要承擔(dān)的主要任務(wù)包括加工、分析、合成美情報界掌握的所有關(guān)于恐怖主義及反恐方面的信息，儲存關(guān)于恐怖分子和集團(tuán)的信息等。
　　針對反恐信息管理的合作。這個合作是政府與政府外部其他組織合作。首先是加強(qiáng)與民間組織的反恐信息合作力度。在商用衛(wèi)星精度大大提高，民用情報搜集與分析技術(shù)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展之后，民間組織的情報搜集與分析能力與政府機(jī)構(gòu)的相比具有相當(dāng)大的優(yōu)勢。此外，美國還在區(qū)域與功能性組織中進(jìn)行反恐信息合作。其次是促進(jìn)雙邊、多邊國際反恐信息合作。2002年的《八國峰會反恐建議》的第八部分中承諾并推薦了六項(xiàng)國際反恐合作辦法，并在第四項(xiàng)中強(qiáng)調(diào)了反恐信息共享。2010年的《華盛頓核安全峰會工作計(jì)劃》中多次提到加強(qiáng)反恐信息的多邊合作，獲得了包括中國在內(nèi)的47個國家的領(lǐng)導(dǎo)人或代表的認(rèn)可。
　　政府反恐信息管理面臨的問題
　　目前，我國正在推進(jìn)政府信息化建設(shè)。在政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理上，我們也會遇到與美國類似的問題。例如，我們會遇到與美國政府同樣的“公眾知情權(quán)”問題。在“公眾知情權(quán)”方面，美國不僅起步比較早，而且法律規(guī)定比較完備，最引人注目的《信息自由法》。1996年9月17日，美國眾議院通過了關(guān)于修改信息自由法的第3802號法案。這一修正案之所以提出，主要是為解決隨著政府記錄電子化而來的電子情報公開問題及對公眾關(guān)于政府信息公開的申請答復(fù)遲緩的問題。這些與“公眾知情權(quán)”有關(guān)的法案留下了一個隱患——恐怖分子也可以由此獲取美國政府信息，并以此為基礎(chǔ)逃避偵查。
　　反恐信息管理效率與預(yù)期有很大差異。情報本來就是敏感產(chǎn)品，現(xiàn)在出于反恐的目的，大家要聯(lián)合起來共享，這無論在傳遞介質(zhì)上還是傳遞程序上，都會打破原有的規(guī)律。同時，各個情報部門原本權(quán)力都非常大，現(xiàn)在即使建立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（如國家反恐中心、國家情報總監(jiān)辦公室等），也很難起到協(xié)調(diào)作用。同時，信息共享技術(shù)也限制了反恐效率的提高。各個部門以前采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同，采用的恐怖分子的信息（比如姓名拼寫）輸入格式不同，這些都為及時準(zhǔn)確地輸入與調(diào)取恐怖分子的信息帶來了障礙。
　　傳統(tǒng)情報工作的流弊制約著反恐信息管理。美國搜集的情報很多作為現(xiàn)行或?qū)⒁獙?shí)行的政策的依據(jù)，而非制定政策的依據(jù)。無論情報機(jī)構(gòu)表現(xiàn)得多么好，政治家們還是會給情報機(jī)構(gòu)施壓，以圖得到他們想要的答案。2010年8月31日奧巴馬宣布在伊拉克的戰(zhàn)斗任務(wù)結(jié)束，進(jìn)一步證明了“伊拉克擁有大規(guī)模殺傷性武器”的論斷是建立在白宮主觀猜測基礎(chǔ)，而不是直接情報證據(jù)基礎(chǔ)之上的，情報在這里的作用更多的是證明這個猜測的正確。通過“量身定做”的情報，實(shí)現(xiàn)了白宮出兵伊拉克的政治目的。
　　反恐信息管理中人力情報不足。采用先進(jìn)的反恐技術(shù)是美國反恐情報工作改革的重頭戲，但技術(shù)永遠(yuǎn)取代不了人。例如機(jī)場安檢，比技術(shù)檢查更需要的是安檢員對旅客察言觀色，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)。比如那種最后一分鐘才來買票、買的是單程票、用現(xiàn)金支付等都是不正常的表現(xiàn)。過分依賴技術(shù)也反映在忽視間諜的作用上。美國中央情報局、聯(lián)邦調(diào)查局、國防部和司法部緝毒局的6位前任領(lǐng)導(dǎo)2003年7月10日聯(lián)名在英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》發(fā)表題為“美國需要更多的間諜”的文章強(qiáng)調(diào)，要獲得可靠情報，根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，必須派遣間諜，最好是打進(jìn)恐怖組織的核心機(jī)構(gòu)。
　　政府反恐信息管理的對策
　　當(dāng)前，我國國家安全工作面臨著前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。一方面，我國正處于體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期，各種矛盾和問題在客觀上滋生了恐怖主義；另一方面，境內(nèi)外敵對勢力、敵對分子的搗亂破壞活動直接威脅國家安全和社會穩(wěn)定，促使恐怖主義問題進(jìn)一步突顯。我國的情報反恐在北京奧運(yùn)會、上海世博會前后受到了空前重視，并且與美國、國際刑警組織、以色列等情報反恐做得比較好的國家和組織進(jìn)行了親密合作，這在客觀上促進(jìn)了我國情報反恐的發(fā)展。借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際，對我國政府反恐信息管理提出如下對策：
　　建立全民反恐信息共享環(huán)境?？植乐髁x不怕我們的現(xiàn)代化，怕的是全民皆兵。我們走這樣一條路，和恐怖主義打全民戰(zhàn)爭，這是中國反恐最有效的武器之一。信息化的今天，這種反恐全民戰(zhàn)爭靠的是全民反恐信息共享環(huán)境。一條及時而準(zhǔn)確的反恐信息，就有可能阻止一場災(zāi)難性的恐怖活動。這些反恐信息的傳遞途徑與共享方式，構(gòu)成了我們的全民反恐信息共享環(huán)境。我們要借鑒美國情報主導(dǎo)反恐中的信息共享環(huán)境的構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)，以及反恐立法方面的經(jīng)驗(yàn)，為構(gòu)建與完善中國特色的“全民反恐信息共享環(huán)境”提供理論指導(dǎo)與經(jīng)驗(yàn)支持。
　　守住反恐信息共享環(huán)境的背后。我們知道恐怖分子會從哪里來，他們肯定會從我們背后來，可是我們永遠(yuǎn)都有背后。這里的背后，就是指反恐信息共享環(huán)境的背后。我們能否守住背后，就看情報工作是否成功了?？植婪肿痈緹o法和國家對抗，只要明確知道他們的行蹤，精銳的特種部隊(duì)全殲恐怖分子根本沒有任何難度。但難度就在于我們無法獲取恐怖分子的確切情報，我們的反恐信息共享環(huán)境永遠(yuǎn)都有背后。我們所要做的，就是守住反恐信息共享環(huán)境的背后。借鑒美國情報主導(dǎo)反恐的經(jīng)驗(yàn)和北京奧運(yùn)會與上海世博會情報反恐的經(jīng)驗(yàn)，我們可以構(gòu)建局部的反恐信息共享環(huán)境與廣義的反恐信息共享環(huán)境，通過國際刑警組織特別信息共享環(huán)境、面部信息共享環(huán)境、氣象信息共享環(huán)境、“七網(wǎng)”方案，以及與FBI等的國際反恐合作等等，采取多層防御策略，盡可能消除“盲點(diǎn)”，守住反恐信息共享環(huán)境的背后。當(dāng)然，反恐信息共享環(huán)境的背后的出現(xiàn)，意味著我們需要進(jìn)一步完善已經(jīng)存在的局部的與廣義的反恐信息共享環(huán)境。
　　增強(qiáng)情報反恐軟實(shí)力。反恐不是一個城市和一個國家的事，它需要來自各個城市與各個國家的反恐情報合作。因此，增強(qiáng)情報反恐軟實(shí)力顯得尤為重要。軟實(shí)力是20世紀(jì)90年代初由哈佛大學(xué)約瑟夫·奈教授提出來的。軟實(shí)力是一種能力，它能通過吸引力而非威逼或利誘達(dá)到目的，是一國綜合實(shí)力中除傳統(tǒng)的、基于軍事和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的硬實(shí)力之外的另一組成部分。這一概念明確了軟實(shí)力的重要價值，將它提高到了與傳統(tǒng)的“硬實(shí)力”同等甚至比其更為重要的位置。硬實(shí)力和軟實(shí)力同樣重要，但是在信息時代，軟實(shí)力正變得比以往更為突出。情報反恐軟實(shí)力越高，主動或被動和我們進(jìn)行反恐情報合作的國家或組織就會越多，這就意味著我們能共享更多更有價值的反恐情報。北京奧運(yùn)與上海世博會的反恐國際合作的效果表明，我國具有較高的情報反恐軟實(shí)力。但由于國際政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的復(fù)雜性，我們不能滿足于現(xiàn)狀，需要進(jìn)一步增強(qiáng)我們的情報反恐軟實(shí)力。（作者分別為北京大學(xué)信息管理系教授、博導(dǎo)、解放軍總裝備部正軍職研究員，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)國防經(jīng)濟(jì)與管理研究院副教授；本文受國家社科基金項(xiàng)目“我國面臨的恐怖主義及情報反恐研究”資助，項(xiàng)目編號：10CGJ003）