事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度分類改革探析

　　【摘要】事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革正在進行試點，但效果卻并不令人滿意。事業(yè)單位的分類改革是養(yǎng)老保險制度改革的前提，如何對事業(yè)單位進行科學的分類，各地已經(jīng)進行了有益的嘗試。未來的改革模式，應該是把事業(yè)單位分為公共服務的提供者和生產(chǎn)者，讓提供者回歸政府，讓生產(chǎn)者回歸非營利部門或企業(yè)，其養(yǎng)老保險自然就明確了。
　　【關鍵詞】事業(yè)單位 養(yǎng)老保險 分類改革
　　
　　事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的試點正在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市開展，試點的主要內容包括：養(yǎng)老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯(lián)系，基金逐步實行省級統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實行社會化管理服務等。人保部副部長胡曉義認為，事業(yè)單位的科學分類是養(yǎng)老保險制度改革的前提。沒有對事業(yè)單位的科學分類作為前提，要搞好事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是難以想象的，所以我們必須先討論事業(yè)單位分類改革的問題。
　　當前我國事業(yè)單位的分類
　　我國當前幾種主要的分類方法。第一，屬性分類法。就是按照事業(yè)單位的行業(yè)屬性進行分類，是我國事業(yè)單位傳統(tǒng)的分類方法。這種分類方法既不能夠明確事業(yè)單位的特征也難以體現(xiàn)事業(yè)單位的性質，不利于對事業(yè)單位進行規(guī)范的引導和管理。
　　第二，經(jīng)費來源分類法。即按照經(jīng)費來源標準對事業(yè)單位進行分類，把事業(yè)單位分為全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型。這種分類方法，是目前我們在機構編制日常管理活動中運用得最廣的一種，有其合理性，但其缺陷在于忽視了事業(yè)單位公益性、福利性、經(jīng)營性、服務性等職能上的差異，不能合理界定事業(yè)單位的職能范圍，不利于各類事業(yè)單位發(fā)揮應有的作用。
　　第三，職能分類法。即按照職能標準對事業(yè)單位進行分類：公益類事業(yè)單位主要承擔國家交辦的發(fā)展社會公益事業(yè)的職能；行政執(zhí)法類事業(yè)單位是依據(jù)國家法律、法規(guī)的規(guī)定，受政府委托承擔特定行政職能的機構；生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位，是指公共性不強或者不具有公共性特點的機構。
　　由于事業(yè)單位分類在我國沒有一個全國統(tǒng)一的標準，各地有各地的特色，紛繁復雜，使國家對事業(yè)單位的指導和管理難以進行，嚴重影響了我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。所以急需制定一個統(tǒng)一的標準，對事業(yè)單位進行重新分類，以適應我國經(jīng)濟發(fā)展的新形勢。
　　事業(yè)單位分類的標準。從本質上看，事業(yè)單位應該定位為公共服務機構，“公益性”是其核心，通過提供公共服務來滿足社會公眾的需求。對其分類改革應根據(jù)它所履行的職能及服務的屬性來劃分。這樣分類既能符合“政事分開、事企分開”的改革方向，也能適應了事業(yè)單位編制管理的要求，有助于促進其社會化，提高其對公眾服務的水平，提高國家財政支出效率，促進公益事業(yè)的全面健康發(fā)展。①所以第三種分類方法，即職能分類法比較可取，這種分類法也是我國事業(yè)單位分類改革中適應范圍最廣的一種分類法。
　　各地事業(yè)單位分類改革的初步嘗試。2008年8月，中央編辦印發(fā)《關于事業(yè)單位分類試點的意見》，確定在山西、浙江、廣東、上海、重慶5個省市進行試點。該5省市在調研之后，依《意見》要求相繼開展了事業(yè)單位分類改革的試點工作。而在他們之前，我國其他省市就事業(yè)單位分類改革及管理模式已經(jīng)進行了許多有益的探索和嘗試。
　　北京市海淀區(qū)在事業(yè)單位分類改革中，依照“政事分開、管辦分離”的原則，大膽嘗試剝離行業(yè)管理部門直接管理所屬事業(yè)單位的職責，集中精力履行公共服務體系建設和公共事務管理職能；探索由專門機構整合事業(yè)單位存量資源、管理公益性事業(yè)單位的制度和模式，成立了政府特設機構——公共服務委員會，代表政府行使公共服務類事業(yè)單位的管理職能。
　　西安市在改革中，主要是將事業(yè)單位按行業(yè)和系統(tǒng)進行分類，對所涉及的一百多個事業(yè)單位進行了分類改革。對人員超編的事業(yè)單位進行精簡，對公共服務功能已經(jīng)萎縮的事業(yè)單位直接撤銷，對職能有交叉的事業(yè)單位進行合并，對條件已經(jīng)成熟的事業(yè)單位，立即進行轉制，最后建立起既能滿足社會需求，同時又能符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律的管理體制、運行機制和自我約束制度。
　　今年3月份全國“兩會”過后，我國終于勾畫出了事業(yè)單位改革的清晰脈絡。此次事業(yè)單位分類改革的總體目標是：“甩掉兩頭、留下中間（中堅）”。即對承擔行政職能的，逐步轉為行政機構；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉為企業(yè)；對從事公益服務的，繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列，強化其公益屬性。但對于保留的這一部分組織的性質和運行機制，仍沒有形成清晰的共識。②
　　當前事業(yè)單位分類改革中存在的問題及啟示。首先，事業(yè)單位分類改革中存在的問題。事業(yè)單位分類改革還涉及到了事業(yè)單位與其主管部門在價值和利益上的分配，這就使事業(yè)單位分類改革從一開始就必然要面臨更深層次的矛盾和沖突。所以我們在事業(yè)單位改革過程中就必須堅持科學發(fā)展觀的統(tǒng)領，把建立與我國市場經(jīng)濟建設相適應的現(xiàn)代事業(yè)單位制度作為根本出發(fā)點，以科學分類的原則，嚴格而細致地對事業(yè)單位做出類別界定。
　　其次，隨著改革開放的發(fā)展，我國市場經(jīng)濟體制的進一步完善，事業(yè)單位改革重心也從人人受益過渡到對整體利益的保護上來了。改革已經(jīng)進入了“深水區(qū)”，困難、阻力必然會越來越大，動力會顯得不足。這就需要我們創(chuàng)造一個全社會改革的環(huán)境，營造一種全民改革的氛圍，以改革的舉措來轉變政府職能、完善公益服務，構建我國和諧的公共服務體系。
　　最后，改革的實踐過程，我們應該穩(wěn)步推進、穩(wěn)妥實施。改革過程絕對不能有“甩包袱”的思想，搞簡單的“一刀切”。必須在勇敢改革前提下，做適當變通，對一些重點的有關改革前途的問題，作過渡性的處理，以保障改革的順利進行，促進經(jīng)濟的發(fā)展，保持社會穩(wěn)定，達到改革的和諧協(xié)調、同步推進。
　　事業(yè)單位養(yǎng)老保險分類改革的建議
　　事業(yè)單位改革的目標并不僅僅是將事業(yè)單位這個部門從總體上進行削減、分化，而應該著眼于服務型政府的建設，把分類改革與構建現(xiàn)代化的公共服務體系相結合。從我國對事業(yè)單位的定義可知，事業(yè)單位應該是政府組織的，向社會公眾提供的公共服務的生產(chǎn)部門，是政府向公眾提供公共服務一種具體方式。所以更應把事業(yè)單位的改革放到公共服務體系構建的大框架下進行討論。
　　關于公共服務，美國經(jīng)濟學家埃利諾·奧斯特羅姆認為，“在公共服務產(chǎn)業(yè)中出現(xiàn)了三方，即提供方，主要負責公共事物的規(guī)劃、融資、安排生產(chǎn)、管理、監(jiān)督的一方；生產(chǎn)方，是為適應提供方的要求，直接生產(chǎn)公共服務，并將服務按照數(shù)量和質量要求輸送給用戶的一方；受益方，就是直接受益的用戶群體?！雹垡勒者@種理論，公共服務的提供者和生產(chǎn)者是完全可以分開的，我們可以依需要對各種主體進行組合，完全扭轉公共服務只能由政府公共部門親自生產(chǎn)的錯誤觀念，為公共服務的社會化和市場化提供了理論依據(jù)?，F(xiàn)實中主要是政府部門和非營利部門在為社會提供公共服務，其中政府部門是以強制稅收為基礎為公民提供公共服務，而非營利部門則是完全依賴自覺自愿，要靠利用社會資源為公眾提供公共服務。而供應公共服務的生產(chǎn)方，既可以是政府直屬的企業(yè)或者事業(yè)單位，也可以是私人企業(yè)或者非營利性機構，還可以是這些組織的合作機構。④以上分析給我們提供了一個結論，就是事業(yè)單位的存在事實上只是代表了一種公共服務生產(chǎn)的方式，即公共服務由政府提供，又由政府直接組織生產(chǎn)。事業(yè)單位分類改革就是要改變或者減少這種生產(chǎn)方式的存在，即在不減少政府提供公共服務的前提下，盡量減少政府直接組織生產(chǎn)的行為。
　　如果我們從全局來考慮公共服務體系，我國事業(yè)單位分類改革當前較為現(xiàn)實的目標應該是，由政府來向公眾提供公共服務，而讓政府部門直接生產(chǎn)公共服務的方式逐漸減少，逐漸把生產(chǎn)公共服務的任務交給非營利部門和企業(yè)，從總體上構建政府部門、非營利部門、企業(yè)三種生產(chǎn)主體的多元競爭局面。從長遠來看，我國事業(yè)單位分類改革的最終目標是，使政府完全退出公共服務的生產(chǎn)者行列，讓企業(yè)成為主要的生產(chǎn)者，增強非營利部門的生產(chǎn)能力，對不同性質的生產(chǎn)主體進行區(qū)別對待，分類管理。
　　在明確了事業(yè)單位分類改革的前提下，事業(yè)單位養(yǎng)老保險分類改革就變得水到渠成了，非營利部門、企業(yè)套用現(xiàn)成的企業(yè)養(yǎng)老保險制度，回歸政府部門的事業(yè)單位套用公務員養(yǎng)老保險制度。（作者單位：桂林電子科技大學法學院；本文系教育部人文社科項目“事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的研究”中期成果，項目編號：09YJC820023）
　　
　　注釋
　?、倥司辏骸段覈聵I(yè)單位分類改革問題研究——以通化市為例》，吉林大學博士論文，2009年。
　?、趧﹤ィ骸敖袢赵掝}：事業(yè)單位改革改什么”，騰訊網(wǎng)評論頻道，2011年4月11日，http://view.news.qq.com/zt2011/sydw/index.htm/2011-04-20。
　?、勖珘埤垼骸丁垂彩挛锏闹卫碇馈w行動制度的演進〉中文版譯序：公共事物的制度基礎》，（美）埃利諾·奧斯特羅姆著，余遜達、陳旭東譯，上海三聯(lián)書店，2000年6月第一版前言。
　?、芡跄蓰悾骸笆聵I(yè)單位分類改革之辨析”，《經(jīng)濟研究導刊》，2008年第18期。