我國“訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制之思考

　　【摘要】“訴調(diào)對(duì)接”是綜合解決社會(huì)矛盾的改革嘗試之一，經(jīng)過幾年的摸索，“訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制已經(jīng)取得了顯著的成效，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，然而還未能觸及多元化糾紛解決機(jī)制里的深層次問題。人民調(diào)解協(xié)議的效力問題、人民調(diào)解制度如何獨(dú)立問題不解決，就不能實(shí)現(xiàn)分流社會(huì)矛盾、緩解法院壓力的初衷。
　　【關(guān)鍵詞】訴調(diào)對(duì)接機(jī)制 訴前建議先調(diào) 協(xié)助調(diào)解 調(diào)解協(xié)議效力
　　
　　一度被國人視為優(yōu)良司法傳統(tǒng)、被西方譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”人民調(diào)解制度，在特殊的年代里，曾發(fā)揮了較好的速?zèng)Q糾紛、化解矛盾的作用。但隨著我國進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，多元矛盾頻繁多發(fā)的社會(huì)生活內(nèi)生地提出了對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制的迫切需求。
　　我國訴調(diào)對(duì)接機(jī)制建立的背景
　　所謂調(diào)解，是指第三者（調(diào)解人）依據(jù)糾紛事實(shí)和社會(huì)規(guī)范，在糾紛主體之間搭建溝通的橋梁，擺事實(shí)明道理，促成糾紛主體相互諒解妥協(xié)，達(dá)成解決糾紛的合意。簡而言之，就是以“調(diào)”的方式達(dá)到“解”的目的，只要保持足夠的中立性，國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或個(gè)人都可以擔(dān)任調(diào)解中的調(diào)解人。因此，根據(jù)調(diào)解主體的不同，立法與司法實(shí)踐中所規(guī)定或允許的調(diào)解包括：人民調(diào)解、法院調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政調(diào)解、勞動(dòng)調(diào)解、消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解等多種形式。其中，根據(jù)《民事訴訟法》第九條、第十六條第一款、第八十七條的規(guī)定，以訴訟中的法院調(diào)解為紐帶，代表著法院訴訟系統(tǒng)的“訴”與代表著人民調(diào)解的“調(diào)”聯(lián)系最為密切。
　　人民調(diào)解是指由人民調(diào)解委員會(huì)主持，主要針對(duì)發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會(huì)組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭議的民間糾紛而適用的調(diào)解方式，屬于社會(huì)自治范疇，其最大優(yōu)勢在于社會(huì)性與非嚴(yán)格的規(guī)范性而延伸的最大自愿保障，同時(shí)也因此不具強(qiáng)制執(zhí)行力，只能依靠糾紛主體的自覺履行。而我國民事訴訟中的法院調(diào)解，直接來源于抗日戰(zhàn)爭時(shí)期陜甘寧邊區(qū)和各個(gè)解放區(qū)人民政權(quán)時(shí)期誕生的“馬錫五審判方式”革命經(jīng)驗(yàn)，指雙方當(dāng)事人就爭議的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)，在人民法院審判組織的主持下，進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，從而結(jié)束訴訟程序，或沒有達(dá)成協(xié)議，使訴訟進(jìn)入下一程序的活動(dòng)。曾被外國人譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的法院調(diào)解，在我國訴訟法史上有過輝煌的一頁，其最大優(yōu)勢在于調(diào)解主持人的專業(yè)性、權(quán)威性而延伸的強(qiáng)制執(zhí)行力，缺陷在于我國法院系統(tǒng)下現(xiàn)行的調(diào)審一體機(jī)制導(dǎo)致中立性不足，實(shí)踐中以法官的意愿強(qiáng)制調(diào)解既限制了當(dāng)事人的自治權(quán)又損害了司法的權(quán)威，最終造成了人民調(diào)解形同虛設(shè)、法院訴訟不堪重負(fù)的現(xiàn)狀。
　　“訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制的核心措施
　　訴前建議先行調(diào)解制度。訴前建議先行調(diào)解制度，以上海市楊浦區(qū)的實(shí)踐探索為典型，2002年9月，在最高法院、司法部出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見》得以明確，該意見規(guī)定：人民法院“可以安排人民調(diào)解員參與庭審前的輔助性工作”。其具體操作流程如下：由地區(qū)聯(lián)合人民調(diào)解委員會(huì)駐法院人民調(diào)解工作室在法院的立案庭設(shè)“人民調(diào)解窗口”?！叭嗣裾{(diào)解窗口”除廣泛向群眾提供法律咨詢外，工作重點(diǎn)就是開展訴前調(diào)解。對(duì)未經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的民間糾紛，當(dāng)事人到法院起訴的，立案庭主動(dòng)宣傳人民調(diào)解工作的特點(diǎn)、優(yōu)勢，告知并建議當(dāng)事人首先選擇人民調(diào)解組織調(diào)解。當(dāng)事人同意接受人民調(diào)解組織調(diào)解的，立案庭將案件轉(zhuǎn)移至“人民調(diào)解窗口”。經(jīng)調(diào)解，達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，由駐法院人民調(diào)解工作室出具人民調(diào)解協(xié)議書，根據(jù)上海市高級(jí)人民法院與上海市司法局聯(lián)合簽署的《關(guān)于規(guī)范民事糾紛委托人民調(diào)解的若干意見》，當(dāng)事人可以憑人民調(diào)解協(xié)議書直接向法院申請(qǐng)支付令。而若調(diào)解不成，再由人民法院立案審理。
　　委托調(diào)解與協(xié)助調(diào)解制度。2004年8月最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》有明確規(guī)定：人民法院可以邀請(qǐng)具有專門知識(shí)，或特定社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，或與當(dāng)事人有特定關(guān)系，有利于調(diào)解的組織或人員協(xié)助調(diào)解。經(jīng)當(dāng)事人各方同意，人民法院可以委托具有相關(guān)法律知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)的組織或者人民主持案件調(diào)解。2005年3月最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第20條又進(jìn)一步確立了委托調(diào)解制度，規(guī)定人民法院在審理家庭承包糾紛案件時(shí)應(yīng)當(dāng)著重調(diào)解，必要時(shí)可以委托人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。
　　聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制。人民調(diào)解與法院的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制。主要采取法院與司法局定期協(xié)商，每季度召開一次聯(lián)席會(huì)議的形式，相互通報(bào)雙方在工作中涉及人民調(diào)解方面的情況，分析民間矛盾糾紛的階段性動(dòng)向和特點(diǎn)，研究落實(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作的具體措施；在日常工作中，做到加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)，暢通信息反饋渠道，司法局及時(shí)將自己所掌握和了解的重大民間矛盾糾紛通報(bào)法院，便于共同協(xié)商處置辦法；法院也及時(shí)將涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的審理情況通報(bào)給司法局并提出指導(dǎo)意見，便于司法局有針對(duì)性地對(duì)基層人民調(diào)解工作加強(qiáng)指導(dǎo)；為切實(shí)提高基層人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)技能，法院還與司法局聯(lián)合對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)，采取分級(jí)培訓(xùn)和集中培訓(xùn)相結(jié)合的方法，提高人民調(diào)解員的法律知識(shí)、調(diào)解藝術(shù)、調(diào)解技能。
　　訴調(diào)對(duì)接機(jī)制下未決的遺留難題
　　人民調(diào)解協(xié)議的效力問題一天懸而未決，人民調(diào)解制度就難以充分發(fā)揮解決糾紛、分流矛盾的功能。人民調(diào)解協(xié)議的效力問題，一直是困擾人民調(diào)解制度發(fā)展的難點(diǎn)所在。雖然2002年，最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》確認(rèn)了人民調(diào)解協(xié)議的民事合同性質(zhì)，允許當(dāng)事人向法院請(qǐng)求對(duì)方履行調(diào)解協(xié)議、請(qǐng)求變更或撤銷調(diào)解協(xié)議、請(qǐng)求確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效；并規(guī)定經(jīng)過公證的具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議，具有強(qiáng)制執(zhí)行力。但正如有學(xué)者指出的“解決人民調(diào)解協(xié)議的效力問題的關(guān)鍵，不在于從實(shí)體上確認(rèn)它是否屬于一種民事合同，而在于通過程序的設(shè)置，在承認(rèn)人民調(diào)解正當(dāng)性的前提下，如何通過程序裝置更好地保護(hù)當(dāng)事人利益?！苯刂沟浇裉?，應(yīng)該說，這個(gè)問題仍然沒能很好地得到解決。
　　堅(jiān)持在訴訟中由法官主持調(diào)解，甚至不惜由法官再委托第三人調(diào)解的主要立足點(diǎn)在于，法院的權(quán)威性、法官的專業(yè)性才能保障調(diào)解的公正性，從而最終使調(diào)解協(xié)議具備直接執(zhí)行的效力，然而，調(diào)解的終極目標(biāo)本就不是絕對(duì)的公平正義，而是充分自愿基礎(chǔ)之上的矛盾調(diào)和。更何況，司法實(shí)踐已經(jīng)證明：法官的專業(yè)性并非公正性的絕對(duì)保障，相反，濫用其權(quán)威性而將法官自我意志凌駕于當(dāng)事人自治意志之上的實(shí)例大有存在，即便在“訴調(diào)對(duì)接”的實(shí)踐中，許多審判一線的法官青睞委托調(diào)解的出發(fā)點(diǎn)也并非真正保障當(dāng)事人的自治權(quán)，求得息訟止?fàn)?，而在于“在某些情況下，由第三人按照法官的意圖，選擇比自己出面效果更為明顯的人作為第三人出面調(diào)解，運(yùn)用情感、權(quán)威等力量向當(dāng)事人施加影響，改變其態(tài)度，調(diào)解效果可能更佳。”在此，當(dāng)事人的意愿相比于法官意圖而言，孰輕孰重，不難判斷。如此的調(diào)解下，與法官的判決又有何異？調(diào)解的功用如何體現(xiàn)？既然法官的權(quán)威性、專業(yè)性并非訴訟調(diào)解公正性的必然保障（此處的公正并非一定指案件事實(shí)真相的發(fā)掘，而更多體現(xiàn)在當(dāng)事人雙方自由意志的充分保障），那訴前建議調(diào)解以及委托調(diào)解、協(xié)助調(diào)解所追求的目標(biāo)完全可以通過調(diào)解后的司法核準(zhǔn)程序予以解決。我國部分地區(qū)實(shí)行訴前建議先行調(diào)解，若調(diào)解成功，根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，則法院出具調(diào)解書。我們也可嘗試建立司法核準(zhǔn)制度，確定規(guī)范化的審查程序，從內(nèi)容和形式兩方面進(jìn)行全面審查，這樣既可以使調(diào)解書具備法律效力，又可以避免人民調(diào)解可能出現(xiàn)的違法或者有失公平的情況，確保當(dāng)事人的合法權(quán)益。
　　人民調(diào)解制度不能獨(dú)立，法院的訴訟負(fù)擔(dān)就難以真正減輕，社會(huì)糾紛分流的目的也難以實(shí)現(xiàn)，多元化糾紛解決機(jī)制更難以形成。我國目前推行的“訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制，從某種程度上說，更像是為解決人民調(diào)解中調(diào)解員素質(zhì)普遍較低、調(diào)解規(guī)范性不高難題的結(jié)對(duì)子幫扶舉措。無論是訴前建議調(diào)解，還是協(xié)助調(diào)解、委托調(diào)解；包括所謂的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制、法官指導(dǎo)工作制度，更類似于基于“實(shí)踐出真知”，用真實(shí)的案例教育、幫扶人民調(diào)解員提高工作素質(zhì)。從法院的角度來說，只是審理案件的數(shù)量有所減少，可進(jìn)入法院系統(tǒng)的案件數(shù)量并沒有任何變化，即便有變化，也并非由于法院外非訴訟系統(tǒng)功能的發(fā)揮，甚至于即便案件轉(zhuǎn)入了人民調(diào)解機(jī)制，法官們也仍然要梳理出“法官的意圖”，如此才能在人民調(diào)解中很好地貫徹！而在聯(lián)系辦公機(jī)制、指導(dǎo)工作任務(wù)下，法院法官總體的工作量實(shí)際是不減反增的。如此以來，緩解法院壓力的最初目標(biāo)仍然未能實(shí)現(xiàn)。而站在當(dāng)事人的角度，將人民調(diào)解綁縛于法院系統(tǒng)內(nèi)，訴訟費(fèi)用并沒有太大差別，無論是訴前建議調(diào)解，還是委托、協(xié)助調(diào)解，體現(xiàn)的還是依賴于行政權(quán)威力量，依賴于行政命令、政府的宣傳推廣制度的慣性思維。
　　作為一個(gè)新生事物，“訴調(diào)對(duì)接”的確還具備許多的不確定性與可塑性。現(xiàn)行法律對(duì)“訴調(diào)對(duì)接”的規(guī)定也還不夠完善，但這并不表示其自身沒有規(guī)律與規(guī)范可循。在司法實(shí)踐中，不斷深化對(duì)“訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制的制度化、規(guī)范化方面的有益探索，以求總結(jié)并制定出一套科學(xué)、規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，確保“訴調(diào)對(duì)接”朝著正確的方向發(fā)展壯大?！霸V調(diào)對(duì)接”機(jī)制不斷的成熟與完善，也必將為我國多元化糾紛體系的構(gòu)建積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。（作者單位：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）