社會(huì)立法步伐亟待加快

　　【摘要】我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)法體系極其薄弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理體制變革的需要。加快社會(huì)立法步伐是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的客觀要求。我國(guó)應(yīng)將社會(huì)立法提高到一個(gè)前所未有的新高度，健全社會(huì)法體系；提高社會(huì)立法的層級(jí)，設(shè)置實(shí)施條例和細(xì)則；加強(qiáng)程序法立法，加快社會(huì)立法步伐，形成完整的社會(huì)法體系。
　　【關(guān)鍵詞】社會(huì)管理 社會(huì)立法 程序法立法
　　
　　2011年2月19日，胡錦濤總書(shū)記在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式發(fā)表講話指出，各級(jí)黨委和政府要把社會(huì)管理工作擺在更加突出的位置，不斷提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，不斷促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，努力為“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)創(chuàng)造更加良好的社會(huì)條件。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，提高社會(huì)管理的科學(xué)化水平，就必須摒棄原有的以行政化手段為主的社會(huì)管理模式和方法，逐步轉(zhuǎn)變到用社會(huì)法規(guī)和社會(huì)政策來(lái)調(diào)節(jié)政府和公民行為的軌道上來(lái)，保證社會(huì)的和諧順暢運(yùn)行。但是，我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)法體系極其薄弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理體制變革的需要。因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理就必須加快社會(huì)立法步伐。
　　我國(guó)社會(huì)立法的歷史考察與現(xiàn)實(shí)狀況
　　社會(huì)立法主要是針對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行的立法，其目的在于維護(hù)弱者的權(quán)利和社會(huì)整體福祉。社會(huì)立法在世界范圍內(nèi)大致經(jīng)歷了濟(jì)貧立法、勞工立法、社會(huì)保障（或稱社會(huì)福利、社會(huì)安全）立法三個(gè)發(fā)展階段，其基本內(nèi)容包括勞工保障、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)優(yōu)撫等多個(gè)方面。
　　近代中國(guó)社會(huì)立法的進(jìn)程是從民國(guó)北京政府時(shí)期開(kāi)始的。這一時(shí)期社會(huì)保險(xiǎn)的理念已經(jīng)傳入中國(guó)，政府勞工立法中也已出現(xiàn)“勞動(dòng)保險(xiǎn)”的概念及有關(guān)勞工保障的條款。南京國(guó)民政府建立后，先后頒行《慈善團(tuán)體監(jiān)督法》、《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》、《各地方救濟(jì)院規(guī)則》、《社會(huì)救濟(jì)法》、《工廠法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法原則》等，以及一系列關(guān)于社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫的法律法規(guī)，“為構(gòu)筑中國(guó)近代社會(huì)福利法制體系進(jìn)行了有益的探索和嘗試”。①由于當(dāng)時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和政治方面的因素影響，社會(huì)法規(guī)對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)作用非常不明顯，但當(dāng)時(shí)的社會(huì)立法經(jīng)驗(yàn)值得研究、借鑒。
　　新中國(guó)成立不久，就制定了《工會(huì)法》和《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，隨后義務(wù)教育、社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村養(yǎng)老、合作醫(yī)療等制度也建立起來(lái)。但直到1978年以前的30年間，我國(guó)的社會(huì)立法主要是建立健全了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的勞動(dòng)制度和社會(huì)保障制度，把大多數(shù)農(nóng)民排斥在外，而且法制建設(shè)與執(zhí)行的制度沒(méi)有能夠堅(jiān)持下來(lái)，造成了社會(huì)立法領(lǐng)域一定程度的混亂。從1978～2010年，我國(guó)的社會(huì)立法先是逐步建立健全了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的勞動(dòng)法律體系，緊接著又初步形成了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的勞動(dòng)與社會(huì)保障法律法規(guī)體系?！秳趧?dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》以及《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《工傷保險(xiǎn)條例》等的相繼頒布實(shí)施為新時(shí)期的社會(huì)立法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，尤其是2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布，向建立中國(guó)特色的社會(huì)法體系邁進(jìn)了一大步。雖然我國(guó)的社會(huì)立法取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是與其他領(lǐng)域（特別是經(jīng)濟(jì)法）的立法成就相比，仍存在著法律體系不完整、社會(huì)保障立法相對(duì)滯后、社會(huì)組織立法幾為空白等諸多不足?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)的社會(huì)立法嚴(yán)重滯后于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)管理體制創(chuàng)新的需要，加快社會(huì)立法步伐已成當(dāng)務(wù)之急。
　　加快社會(huì)立法步伐是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的客觀要求
　　所謂社會(huì)管理，是指以維系社會(huì)秩序?yàn)槟繕?biāo)，通過(guò)政府主導(dǎo)、多方參與，運(yùn)用多種資源與手段，規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧的活動(dòng)和過(guò)程。與不同的經(jīng)濟(jì)體制相匹配，社會(huì)管理的模式和方法也會(huì)有不同的特征和內(nèi)容。
　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)社會(huì)管理體制的基本特征是政府幾乎承擔(dān)著全部社會(huì)職能，以單位為基礎(chǔ)對(duì)社會(huì)實(shí)行總體控制，社會(huì)運(yùn)行成為政府運(yùn)行的組成部分。隨著改革的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，傳統(tǒng)的行政化單位體制逐步弱化以至解體，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，政府在相當(dāng)程度上失去了依托單位承擔(dān)社會(huì)職能的組織基礎(chǔ)。同時(shí)，改革的深化要求剝離原來(lái)由單位承擔(dān)的社會(huì)職能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能社會(huì)化（包括某種程度的市場(chǎng)化）。但是，與經(jīng)濟(jì)體制改革的深度和力度相比，社會(huì)管理體制改革明顯滯后，直到目前為止仍然習(xí)慣于以行政化手段進(jìn)行社會(huì)管理。
　　黨的十六大以來(lái)，以胡錦濤同志為總書(shū)記的黨中央第一次把社會(huì)建設(shè)作為一個(gè)獨(dú)立概念加以闡述，并創(chuàng)造性地形成了與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)相并列的社會(huì)建設(shè)理論。黨的十六屆四中全會(huì)第一次提出建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，為社會(huì)管理體制創(chuàng)新指明了方向。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，就是要突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的束縛，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，多層次、多格局的，錯(cuò)落有致的社會(huì)管理體制。
　　根據(jù)國(guó)外多年積累的社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)社會(huì)管理體制的研究，筆者認(rèn)為社會(huì)管理既是政府向社會(huì)提供公共服務(wù)并依法對(duì)有關(guān)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過(guò)程，也是社會(huì)自我服務(wù)并且依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過(guò)程。這兩個(gè)過(guò)程相輔相成、缺一不可，更不能相互替代。因此，社會(huì)管理體制創(chuàng)新一方面要不斷提高政府的社會(huì)管理能力和成效；另一方面也要加快社會(huì)的自我發(fā)育，增強(qiáng)社會(huì)自我管理的能力，擴(kuò)大社會(huì)自我管理的范圍。社會(huì)管理體制創(chuàng)新的這兩個(gè)方面都需要法律的約束和規(guī)范，而我國(guó)的社會(huì)立法對(duì)這兩個(gè)方面的回應(yīng)都嚴(yán)重缺位，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理對(duì)加快社會(huì)立法步伐提出了客觀要求。
　　從另一個(gè)角度講，加快社會(huì)立法步伐也是現(xiàn)代政府社會(huì)管理方式的內(nèi)在要求。筆者認(rèn)同李培林教授的觀點(diǎn)：“現(xiàn)代政府社會(huì)管理的基本方式，是社會(huì)法規(guī)和社會(huì)政策。要不斷完善規(guī)范政府行為、保障公民權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公正、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)法規(guī)體系，制定各種滿足社會(huì)發(fā)展需要的有針對(duì)性的社會(huì)政策。”②社會(huì)法規(guī)不僅是約束性（既約束公民個(gè)人也約束政府的行為）的社會(huì)調(diào)控工具，更是促進(jìn)和推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展的“潤(rùn)滑劑”，對(duì)此一定要有清晰準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。
　　我國(guó)下一階段的立法重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)移到社會(huì)立法方面
　　吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上宣布，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，并不意味著立法工作就徹底結(jié)束了，只是表明這個(gè)法律體系能適應(yīng)到2010年中國(guó)特色社會(huì)主義完善與發(fā)展所達(dá)到的水平。正如楊景宇所指出的那樣：“我們的國(guó)家至今仍然處于變革、轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)特色社會(huì)主義還處于完善與發(fā)展的過(guò)程中，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還處于完善與發(fā)展的過(guò)程中，因而反映和規(guī)范這種制度與體制的法律體系也就必然具有穩(wěn)定性與變動(dòng)性、階段性與前瞻性相統(tǒng)一的特點(diǎn)，必將隨著改革的深化、開(kāi)放的擴(kuò)大和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展而不斷完善?！雹鬯哉f(shuō)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，標(biāo)志著我國(guó)立法工作站在了一個(gè)新的起點(diǎn)上。
　　2010年，全國(guó)人大法制工作委員會(huì)成立了社會(huì)法室，這發(fā)出了加強(qiáng)社會(huì)立法的一個(gè)非常重要的信號(hào)。未來(lái)一段時(shí)間，我國(guó)應(yīng)將社會(huì)立法提高到一個(gè)前所未有的新高度，加快社會(huì)立法步伐，形成完整的社會(huì)法體系。
　　第一，健全社會(huì)法體系。作為一個(gè)新的部門(mén)法，社會(huì)法的體系具體包括哪些內(nèi)容，還存在著比較大的爭(zhēng)議。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，社會(huì)法體系至少應(yīng)包括社會(huì)組織法、社會(huì)主體行為法、權(quán)益保障法、社會(huì)保障與社會(huì)救助法、促進(jìn)社會(huì)安全法、社會(huì)爭(zhēng)議調(diào)處法等幾個(gè)部分。權(quán)益保障法、促進(jìn)社會(huì)安全法和社會(huì)爭(zhēng)議調(diào)處法等已經(jīng)完成或部分完成，而社會(huì)組織法、社會(huì)主體行為法則尚未起草，社會(huì)保險(xiǎn)法已于2010年完成，社會(huì)救助法和社會(huì)福利法卻遠(yuǎn)未成型。故而，加強(qiáng)社會(huì)組織立法、社會(huì)救助立法和社會(huì)福利立法是健全社會(huì)法體系的重中之重。
　　第二，提高社會(huì)立法的層級(jí)，設(shè)置實(shí)施條例和細(xì)則。我國(guó)在某些社會(huì)立法領(lǐng)域的立法層級(jí)較低，以條例和部門(mén)規(guī)章代替基本法律的現(xiàn)象較為常見(jiàn)，如工傷保險(xiǎn)，應(yīng)提高相應(yīng)的立法層級(jí)。對(duì)于已經(jīng)頒布實(shí)施的法律，還應(yīng)出臺(tái)配套的實(shí)施條例和細(xì)則，以便于實(shí)際操作。
　　第三，加強(qiáng)程序法立法，使之與實(shí)體法立法有機(jī)結(jié)合起來(lái)。目前我國(guó)的社會(huì)立法偏重于實(shí)體法立法，輕視程序法立法，這一偏向應(yīng)加以調(diào)整。比如，許多國(guó)家建立了專門(mén)的勞動(dòng)訴訟制度和勞動(dòng)法庭或勞動(dòng)法院，但我國(guó)現(xiàn)有的與勞動(dòng)法對(duì)應(yīng)的訴訟和仲裁制度在立法上還很不完善，與社會(huì)保障法等其他社會(huì)法部門(mén)對(duì)應(yīng)的程序法制度，無(wú)論在立法上還是在理論上都處于空白狀態(tài)。④因此，加強(qiáng)程序法立法應(yīng)成為社會(huì)立法的一個(gè)重點(diǎn)。（作者分別為石家莊市委黨校副教授；講師）
　　
　　注釋
　?、倥硇懔迹骸妒赝c開(kāi)新：近代中國(guó)的社會(huì)工作》，石家莊：河北教育出版社，2010年，第183頁(yè)。
　?、诶钆嗔郑骸皠?chuàng)新社會(huì)管理是我國(guó)改革的新任務(wù)”，《人民日?qǐng)?bào)》，2011年2月18日。
　?、蹢罹坝睿骸爸袊?guó)立法史上的一個(gè)重要里程碑”，《人民日?qǐng)?bào)》，2011年3月11日。
　?、芡跞d：“社會(huì)法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)吸取經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究的教訓(xùn)”，《浙江學(xué)刊》，2004年第1期。