民意調(diào)查與公共決策負(fù)反饋機(jī)制研究

　　【摘要】公共決策負(fù)反饋機(jī)制是依據(jù)民意反饋信息，對公共決策系統(tǒng)的輸入和輸出施加影響，從而實現(xiàn)高質(zhì)量公共決策輸出的過程。而民意調(diào)查以其自身的特點及獨特優(yōu)勢，在公共決策負(fù)反饋機(jī)制中發(fā)揮著重要作用。要采取有效措施解決民意調(diào)查在公共決策負(fù)反饋機(jī)制中的問題，以實現(xiàn)負(fù)反饋機(jī)制提高決策質(zhì)量與執(zhí)行效率的目標(biāo)。
　　【關(guān)鍵詞】民意調(diào)查 公共決策 負(fù)反饋機(jī)制
　　
　　決策科學(xué)化、民主化是現(xiàn)代政府應(yīng)具有的最重要特征，它要求我們將民意調(diào)查納入政府公共決策流程，因為只有真實了解社情民意，才可能避免政府制定公共政策出現(xiàn)脫離實際、吃力不討好等失誤情況，從而最大程度體現(xiàn)“執(zhí)政為民”的理念。近年來，在越來越多的公共決策中我們聽到了老百姓的聲音，感受到了廣大群眾行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的熱情?；诖?，研究和發(fā)揮民意調(diào)查在公共決策負(fù)反饋機(jī)制的作用就成為一個重要的課題。
　　公共決策需構(gòu)建負(fù)反饋機(jī)制
　　公共決策代表著社會基本群體的利益需求，目標(biāo)群體的多元利益訴求影響著公共決策的制定與執(zhí)行。然而根據(jù)西蒙的有限理性模型，“理性就是要用評價行為后果的某個價值體系，去選擇令人滿意的備選行為方案”，追求完全理性的公共決策只能是一步步逼近。因此，民調(diào)機(jī)構(gòu)所收集到的不同目標(biāo)群體的意向成為系統(tǒng)的再輸入端，以制定“理性”公共決策。隨著目標(biāo)群體利益差距的加大，目標(biāo)群體必然會加大參與度來改變公共決策的利益分配，這樣民意調(diào)查機(jī)構(gòu)可以收集或獲取到更加全面而真實的民意，從而對公共決策加以調(diào)整，提高公共決策執(zhí)行效率。
　　民意調(diào)查在公共決策負(fù)反饋機(jī)制中的作用
　　民意調(diào)查是公共決策制定的科學(xué)參考。公共決策的制定是指社會公共權(quán)威針對社會公共問題提出并選擇解決方案的過程。民調(diào)結(jié)果可靠性與公共決策制定之間存在正因果鏈，即民調(diào)結(jié)果越詳盡、準(zhǔn)確，所制定的公共決策越現(xiàn)實、可行。公共決策的制定是為了解決社會問題，只有建立在真正的、具體的事實基礎(chǔ)上的公共決策才能最終有效地解決社會問題，從而制定解決社會公共問題的切實可行的方案必須建立在真實的民意基礎(chǔ)上。民意通常是一種社會公眾的共同意見和一致性態(tài)度的體現(xiàn)，而態(tài)度和意見，在認(rèn)知心理學(xué)中，通常被定義為“行為的前奏”或“行為傾向”。這種“行為傾向”正是制定公共決策的重要依據(jù)，越來越多的公共決策制定以民意作為重要依據(jù)，也取得了良好效果。一方面，民調(diào)機(jī)構(gòu)以自身的技術(shù)優(yōu)勢，反映社會現(xiàn)實、提供社情民意，及時有效地為決策制定者提供有關(guān)民意的信息資源；另一方面，民調(diào)機(jī)構(gòu)對有關(guān)民調(diào)結(jié)果進(jìn)行分析，提出自己的觀點和建議，給予決策制定者專業(yè)的咨詢和意見評估。
　　民意調(diào)查是公共決策調(diào)整的重要依據(jù)。公共決策的制定往往針對于一定時期的社會問題，從而公共決策都有著自身的時效性。一項政策制定出并加以執(zhí)行后，要經(jīng)常根據(jù)現(xiàn)實情況與反饋回來的民眾信息加以調(diào)整，使得政策可以應(yīng)對現(xiàn)實狀況的變化，對產(chǎn)生的問題及時進(jìn)行調(diào)整。如我國個人所得稅起征點的調(diào)整，2011年6月30日，全國人大常委會表決通過了將個稅起征點將從現(xiàn)行的2000元提高到3500元的決定。這是自1994年現(xiàn)行個人所得稅法實施以來第3次提高個稅免征額，2006年，免征額從每月800元提高到1600元；2008年，免征額從1600元提高到2000元。實際上，公共決策負(fù)反饋機(jī)制所要達(dá)到的正是決策執(zhí)行與決策調(diào)整之間的良性互動的系統(tǒng)過程，全國人大常委會將起征點提至3500元，也是順應(yīng)民意的行為。不久前的個稅起征點征求意見數(shù)達(dá)到237684條，其中對于將起征點從2000元提高到3000元的提議，15%民眾贊成，35%反對，48%要求修改。①民眾可以通過民意調(diào)查對政策執(zhí)行效果進(jìn)行評價，對社會公共事務(wù)和公共權(quán)力中出現(xiàn)的偏差行為發(fā)表意見，而民調(diào)機(jī)構(gòu)將政策執(zhí)行效果與民眾意見或建議迅速地反饋到政策制定者，使政策制定者及時取得第一手資料，了解政策的被接受程度和現(xiàn)實適用程度，一旦發(fā)現(xiàn)與社會現(xiàn)實相沖突的漏洞、偏差或是相關(guān)規(guī)定的缺乏，立即對政策做出修改和補(bǔ)充。所以，民調(diào)結(jié)果在公共決策負(fù)反饋機(jī)制中決策調(diào)整的重要依據(jù)。
　　民意調(diào)查是公共決策執(zhí)行的有力保證。制定公共決策是為了解決現(xiàn)實中的社會問題，因此，公共決策質(zhì)量高低與執(zhí)行效率是整個決策過程中的關(guān)鍵，它是將政策條文轉(zhuǎn)化為實際效果的唯一途徑。決策內(nèi)容的知名度制約著它的影響力和影響范圍，可見，民眾對于政策的了解和理解程度是該項政策有效執(zhí)行的先決條件。這就需要借助民調(diào)在政策與民眾之間的溝通。通過發(fā)布大量有關(guān)政策執(zhí)行的民調(diào)結(jié)果，不僅可以加深社會公眾對政策的深入了解，還可以在一定程度上激發(fā)民眾對政策的認(rèn)同感，從而形成執(zhí)行決策的強(qiáng)大合力和凝聚力。民調(diào)結(jié)果越真實可靠，公共決策執(zhí)行效果越好。這里實際上體現(xiàn)的是民調(diào)的監(jiān)督功能，如針對政策執(zhí)行部門出于自身利益或面臨著的困難，在執(zhí)行政策時產(chǎn)生的政策偏離問題。通過民調(diào)機(jī)構(gòu)公布的民調(diào)結(jié)果中反映民眾對政策執(zhí)行效果的評價，對社會公共事務(wù)和公共權(quán)力中所出現(xiàn)偏差行為的意見，反饋到?jīng)Q策層，從而促使某些政策執(zhí)行者在民意的壓力下準(zhǔn)確、及時地執(zhí)行政策，進(jìn)而增加決策的執(zhí)行效果，提高決策質(zhì)量。
　　推進(jìn)民意調(diào)查對公共決策負(fù)反饋的若干建議
　　公共決策負(fù)反饋機(jī)制的作用與民調(diào)的過程和方式的運用正相關(guān)，即只有在民調(diào)的外部環(huán)境和自身技術(shù)兩者皆成熟的基礎(chǔ)上，才能保證民調(diào)結(jié)果的可靠性，從而更好地發(fā)揮公共決策負(fù)反饋機(jī)制的作用。民調(diào)在我國的發(fā)展僅僅處于起步階段，要使得公共決策負(fù)反饋機(jī)制真正發(fā)揮作用，需要社會全體成員的共同努力。
　　發(fā)展第三方民調(diào)機(jī)構(gòu)，提高民調(diào)的客觀性。民調(diào)作為公共決策負(fù)反饋機(jī)制的重要輔助工具，是政策制定者和公眾的橋梁，這要求民調(diào)機(jī)構(gòu)具有一定的獨立性，只有遠(yuǎn)離來自權(quán)力的壓力，才能以“中立”的態(tài)度保證民調(diào)結(jié)果的真實與客觀。我國的民調(diào)機(jī)構(gòu)雖然如雨后春筍般發(fā)展，至2010年底，已有28個省（直轄市）建立起省級社情民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，但在我國民意調(diào)查中，統(tǒng)計系統(tǒng)的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)已超過“半壁江山”。②而以民間社團(tuán)、高等院校、媒體、營利性的專業(yè)調(diào)研機(jī)構(gòu)為主的非官辦第三方民調(diào)機(jī)構(gòu)，在與政府保持一定距離的基礎(chǔ)上，往往會有經(jīng)費、人才等方面的壓力。然而民調(diào)機(jī)構(gòu)的發(fā)展取決于其公信力，中國人民大學(xué)輿論研究所所長喻國明教授認(rèn)為，“政府下設(shè)的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力很強(qiáng)，調(diào)查方法也沒問題，可以作為內(nèi)部的決策支持和政策評估，但作為一個調(diào)查結(jié)論和結(jié)果公布，要獲得公眾認(rèn)可時那就不恰當(dāng)了，免不了有一種政府既做運動員又做裁判員的嫌疑。”因此，政府應(yīng)出臺對第三方民調(diào)機(jī)構(gòu)的相關(guān)扶持政策，培育更多的第三方民調(diào)機(jī)構(gòu)，如稅收優(yōu)惠政策、委托購買等。
　　暢通民意信息渠道，保證民調(diào)結(jié)果的可靠性。隨著我國政府越來越重視民意，社會公眾對不同性質(zhì)的政策問題都能有參與的可能性。民調(diào)的精確性體現(xiàn)在能夠用數(shù)據(jù)測定不同調(diào)查對象的態(tài)度和意見的差異，民意信息渠道的暢通才能考慮調(diào)查的各種樣本并搜集到足夠的樣本。公眾民意表達(dá)的熱情或者說參與度越高，民調(diào)結(jié)果才越真實可靠。換句話說，調(diào)查對象的廣泛性、調(diào)查數(shù)據(jù)的原始性，才能使民調(diào)結(jié)果最接近于民意原貌。因此，民意信息渠道一定要暢通。在通訊工具空前發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)無所不在的今天，網(wǎng)上民調(diào)可在一定程度上突破時間和空間的限制，進(jìn)一步暢通了民意信息渠道。具直接性、時效性、大樣本性等特點的網(wǎng)上民調(diào)，不僅保證了公眾話語權(quán)和民意的原生態(tài)性，而且實現(xiàn)了公眾在不可能實現(xiàn)普遍直接參與的情況下，仍能實現(xiàn)普遍參與，③從而使民調(diào)結(jié)果真實可靠。
　　有效傳遞民調(diào)結(jié)果，推進(jìn)政府對民調(diào)的回應(yīng)。在公共決策負(fù)反饋機(jī)制中，民調(diào)機(jī)構(gòu)做出的民調(diào)結(jié)果是政策調(diào)整和修正的依據(jù)。民調(diào)結(jié)果不僅要呈送政策制定者，以調(diào)整或修正公共政策，提高公共決策質(zhì)量與執(zhí)行效率，同時民調(diào)結(jié)果通過傳媒或在政府網(wǎng)站上向民眾公布，這樣才能激發(fā)公眾對公共事務(wù)的關(guān)心，促使他們積極參與公共事務(wù)，以公眾的參與來保證民調(diào)的獨立性與科學(xué)性。其次，民調(diào)結(jié)果的公布應(yīng)注重其完整性。但民意與政策之間并不是簡單的線性關(guān)系，根據(jù)“沉默的螺旋”理論，個體擁有一個多半是無意識的、可能源自遺傳且根深蒂固的孤立恐懼。這種孤立恐懼使他們不斷去確定，哪種意見及行為方式被環(huán)境贊同或反對，以便采取哪種或排除哪種。總之，民調(diào)機(jī)構(gòu)作為公眾參與公共政策的重要平臺，雖然在民意考量上并非完美，其調(diào)查結(jié)果也并非一定帶來正效應(yīng)，但民調(diào)在公共決策負(fù)反饋機(jī)制中還是起著非常重要的作用。它是社會公眾與決策者之間新的溝通渠道，為決策者提供最有代表性公眾觀點的圖景，為公眾提供表達(dá)意見的平臺，達(dá)到公眾與決策者的有效互動，從而使公共決策有效地解決社會問題，實現(xiàn)社會大系統(tǒng)的動態(tài)平衡。（作者分別為南昌大學(xué)理學(xué)院博士研究生，南昌大學(xué)中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心主任、研究員、博導(dǎo)；本文系2010年度江西省高校人文社會科學(xué)專項項目“民意調(diào)查與社會管理互動機(jī)制研究”的階段性成果，項目編號：JC1001）
　　
　　注釋
　　①http：//www.dzwww.com/dzwpl/mspl/201107/t20110701
　　_6444150.htm.
　?、趆ttp：//www.qzwb.com/gb/content/2010-08/16/content_3421836.htm.
　?、蹌⒘︿J：“論網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查的政治作用”，《東北大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2009年第5期。