政府信息公開制度的缺陷及應對

　　【摘要】現(xiàn)行的政府信息公開制度在改善政府工作、保障人民的合法權利、推行社會主義法治現(xiàn)代化等方面未能實現(xiàn)預期目的。通過從責任承擔和內(nèi)、外部監(jiān)督等角度來分析政府信息公開制度的缺陷并提出相應的對策等進行探析，以期能夠為政府信息公開制度的完善提供一些有益的意見。
　　【關鍵詞】責任承擔 權利保障 制度缺陷 監(jiān)督 對策
　　
　　《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱政府信息公開條例）的頒布和施行，首次以法律的形式明確規(guī)范政府信息公開行為。通過專門的法律的形式保障國民的知情權，加強行政行為的監(jiān)督，打造人民參政議政的有效平臺，成為執(zhí)政為民的又一個里程碑。
　　政府信息公開制度的現(xiàn)狀
　　政府信息公開制度是一個龐大的系統(tǒng)工程，它由各個層級的法律規(guī)范及非法律規(guī)范組成。目前，我國政府信息公開制度主要包括法規(guī)、規(guī)章及措施等。政府信息公開條例，是一部適用于全國具有最高法律效力的政府信息公開專門的法規(guī)。政府信息公開條例在規(guī)范行政信息公開行為，實現(xiàn)政府工作主動接受人民監(jiān)督，保障人民的知情權、參與權等方面均具有十分重要的作用，從而標志著政府信息公開行為步入了法治階段。政府信息公開條例明確規(guī)定，涉及人民群眾切身利益的政府信息均應公之于眾。這可增強政府執(zhí)行政治，進行經(jīng)濟及社會管理等活動的透明度，從而為人民有效參與政府活動和對政府行為進行有效監(jiān)督創(chuàng)造良好的條件。如今，國務院各部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構均就信息公開工作制定相應的規(guī)章。行政措施在沒有法規(guī)、規(guī)章制定權的行政機關的日常管理工作中被廣泛使用。它是目前國家行政機關使用得最多的行政管理手段，對政府信息公開工作具有直接的影響。
　　政府信息公開制度的缺陷
　　我國的政府信息公開制度最大的進步和最關鍵的變革，是政府主動將自己的信息公開行為置于法的調(diào)整之下。在政府信息公開制度中，政府信息公開條例作為專門性的行政法規(guī)起到非常重要的作用。然而，以政府信息公開條例等為核心的政府信息公開制度仍存在如下不足：
　　內(nèi)部監(jiān)督主體有權無責。政府信息公開的立法與眾多的行政立法一樣，都非常注重行政機關的內(nèi)部監(jiān)督。政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機關作為政府信息公開的監(jiān)督機關，它們對政府信息公開工作有相當大的監(jiān)督權，然而這些權力均規(guī)定得比較含糊，自由裁量權非常大，尤其是在未構成犯罪的情況下表現(xiàn)得尤為突出。與之形成鮮明對比的是，法律關于監(jiān)督主體的監(jiān)督責任幾乎接近空白。例如，監(jiān)督主體對于應該監(jiān)督而不監(jiān)督，或者監(jiān)督“錯位”、不及時監(jiān)督等，要承擔什么責任及如何承擔責任均無法在政府信息公開條例和監(jiān)察法等中找到相應的有效依據(jù)。眾所周知，政府作為一個整體，其職能部門間存在千絲萬縷的聯(lián)系，且都共同服從同一上級。這使得監(jiān)督主體在行使監(jiān)督權力時，隨意性很大，一些監(jiān)督主體難免出于自身的某種利益考慮，對被監(jiān)督者的違法、違規(guī)行為“視而不監(jiān)”、“監(jiān)而不力”；或者迫于上級個別領導的某種壓力，對有違法、違規(guī)行為的被監(jiān)督者“網(wǎng)開一面”等。在內(nèi)部行政不作為責任追究制度不健全的今天，出現(xiàn)上述情況監(jiān)督主體的風險幾乎為零。這種僅靠監(jiān)督人員高尚的政治覺悟、敏銳的政治洞察力、強大的責任感和積極主動的工作態(tài)度的內(nèi)部監(jiān)督機制一直為人們所詬病?，F(xiàn)實中，行政機關內(nèi)部監(jiān)督不力從而給國家與人民造成重大損失的鬧劇也在不斷上演。這種權力和責任極不對稱的制度設計，不但使得政府信息公開制度得不到有效的實施，也會在一定程度上妨礙了法治事業(yè)的健康發(fā)展，甚至影響到政府的形象。
　　外部監(jiān)督缺乏有效性。一是社會監(jiān)督不足。公民、法人或者其他組織對于行政機關不依法履行政府信息公開義務的，有權向它的上級機關、監(jiān)察機關或者政府信息公開主管部門舉報。這是法律賦予被監(jiān)督主體以外的社會成員的一項權利。但透過這項權利，我們就會發(fā)現(xiàn)其背后隱藏著一定的風險。例如，這種監(jiān)督行為可能需要監(jiān)督者承擔一定的經(jīng)濟或者其他負擔，甚至面臨遭受打擊報復等風險。而這些權利如何保護，信息公開制度并沒有給出相應的答案。就算依據(jù)其他法律可以尋求其他救濟，但由于取證難等原因造成維權成本非常高。如此以來，一些監(jiān)督主體為了避免自身利益遭受損失或危險，可能將自己置身于事外，而不是積極地去行使這項神圣的權利。
　　二是司法監(jiān)督未能達到預期目的。認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織，可以依法提起行政訴訟。這種信息公開糾紛解決機制，是私權利借助公權力制約公權力的有效方式。但由于現(xiàn)行行政訴訟制度的缺陷，使得司法救濟的效果大打折扣。例如，司法機關在行政訴訟中，只對行政行為的合法性進行審查。這實際上是助長那些合法不合理，或者表面上合法，實際上卻損害公眾合法權益的行政行為，并為它們提供“合法”保護。其次，行政訴訟只審查具體行政行為，而規(guī)章及其它規(guī)范性法律文件等抽象行政行為均不屬于行政訴訟的審查范圍。這種冶標不治本的個案監(jiān)督權力制約機制，使得國家與社會的維權活動陷入一個怪圈：行政行為違法侵權事件不斷上演，且愈演愈烈；司法監(jiān)督負擔不斷加重，且不見成效。
　　損失賠償制度不健全。公民、法人和其他組織認為國家機關和國家機關工作人員行使職權侵犯其合法權益且造成損害的，有依照法律取得國家賠償?shù)臋嗬?。這種損害賠償制度對于政府信息公開制度的實施有著非常積極的作用。然而，政府信息公開條例對于因政府違反法律、法規(guī)和規(guī)章等的政府信息公開行為給相對人造成損害的救濟范圍并沒有突破以往的局限。例如，雖然相對人可以通過行政復議或行政訴訟的方式，就其合法權益受到行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為違法侵權造成損害獲得賠償，但這種賠償僅限于直接損害。而政府信息公開行為侵權造成的損害，主要表現(xiàn)為間接損失。直接損害賠償原則，不僅使相對人的合法權利沒有得到充分地保護，而且還可能使得某些損害無從救濟。
　　應對政府信息公開制度缺陷的措施
　　為了使政府信息公開制度能夠有效實施，使這一利國利民的好制度能發(fā)揮其應有的作用，應當對現(xiàn)行的政府信息公開制度進行有效地完善。
　　明確內(nèi)部監(jiān)督主體責任，確保權責統(tǒng)一。權責一致是現(xiàn)代法治的一項基本原則。對于公權力主體來說，權力就是責任。人民之所以賦予行政主體某項權力，是因為人民需要行政主體行使這項權力。如果行政主體不行使或不正確行使此項權力，其就違背了人民的意愿，甚至損害到人民的利益。
　　針對現(xiàn)行政府信息公開制度中內(nèi)部監(jiān)督主體有權無責的弊端，建議在未來政府信息公開條例的修正或者信息公開立法中，立法者應當用法律的形式明確規(guī)定行政內(nèi)部監(jiān)督主體的責任。對于不履行或不正確履行監(jiān)督職責的組織或人員追究相應的責任。例如，當行政相對人就政府信息公開主體不履行信息公開職責向有關的政府信息公開監(jiān)督機關反映后，政府信息公開監(jiān)督機關仍不履行有效的監(jiān)督職責從而造成相對人的損失增加的，政府信息公開機關應當與政府信息公開義務機關就增加的損失部分承擔連帶賠償義務。通過明確政府信息公開內(nèi)部監(jiān)督主體的責任，從而促進行政內(nèi)部制約機制的良性循環(huán)，推進政治事業(yè)的健康發(fā)展，保護人民群眾的合法權利。
　　保護監(jiān)督主體的合法權益，營造良好的外部監(jiān)督環(huán)境。外部監(jiān)督是促使政府信息公開制度健康發(fā)展最有效的手段。為了有效發(fā)揮外部監(jiān)督作用，首先，國家必須從法律、法規(guī)等方面來保護這些監(jiān)督主體的合法權利，建立相應的激勵機制。例如，對于公民或社會組織因行使監(jiān)督權而承擔超出其應當承擔的費用，或使其合法權益遭受損失的，國家和社會應當給予合理的補償；對于行使監(jiān)督權有突出貢獻的個人或組織，國家與社會應當給予其表彰及鼓勵。其次，鑒于近年來媒體和網(wǎng)絡監(jiān)督越來越受到民眾的青睞，且收到了很好的效果，國家應當順應民意通過法律等手段引導其進行有效的監(jiān)督。最后，突出司法審查的作用，加強對政府信息公開行為的司法監(jiān)督。
　　進一步完善救濟制度。為了有效地保障相對人的合法權利，要給予相對人充分的救濟。有權利就有救濟，是現(xiàn)代法制的基本原則。人民對政府信息的知情權是天然的，因此有關此項權利的救濟也是自然的。針對權力主體侵權成本小，造成損害大；相對人維權成本高，獲益低的剪刀差現(xiàn)象，應當完善現(xiàn)有的救濟制度。首先，隨著國家財力的提升，在未來的政府信息公開條例的修改或者政府信息公開立法中，立法機關應當擴大直接損害賠償?shù)姆秶?，并逐步對間接損害給予適當?shù)馁r償。其次，通過法律或司法解釋的方式明確精神損害賠償?shù)姆秶蜆藴实?，使對請求權人的救濟更加可行與充分。同時，通過對相對人進行充分救濟，加大行政主體違法侵權的成本，從而有效預防行政主體的違法侵權行為的發(fā)生。
　　我國已經(jīng)基本形成了中國特色社會主義法律體系，但由于它們之間是有機統(tǒng)一的整體，因此完善包括政府信息公開條例等在內(nèi)的中國特色社會主義法律體系，是我們今后一段時間內(nèi)所要做的工作，也是有效發(fā)揮我國法律體系作用和實現(xiàn)社會主義法治目標的前提和要求。（作者分別為中國地質大學（武漢）教授；碩士研究生）