體制創(chuàng)新:農(nóng)村扶貧的關(guān)鍵

　　當(dāng)前扶貧工作的首要任務(wù)是增加貧困地區(qū)的農(nóng)民收入。制約貧困地區(qū)農(nóng)民增收的原因是多方面的，不僅包括自然條件差、產(chǎn)業(yè)層次不高、農(nóng)民文化素質(zhì)低等因素，還涉及宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政體制等深層次的原因。在進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼空間受限的情況下，只有不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)體制，才能完成貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長快于全國平均水平這一艱巨的任務(wù)。
　　
　　在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的帶動下，在大扶貧（各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策）、小扶貧（扶貧部門）工作的共同努力下，我國的扶貧開發(fā)取得了輝煌的成就。過去10年，中國國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下貧困人口從9422萬減少到2688萬，減少6734萬人，下降71.5%，平均每年減少673.4萬人。隨著國家整體形勢發(fā)生變化，中國當(dāng)前的農(nóng)村扶貧開發(fā)面臨著新的形勢和任務(wù)。2011年4月26日，中共中央政治局會議指出，我國扶貧開發(fā)要把穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽、盡快實(shí)現(xiàn)脫貧致富作為首要任務(wù)。這表明，當(dāng)前扶貧工作的首要任務(wù)是增加貧困地區(qū)的農(nóng)民收入，縮小發(fā)展差距。
　　貧困地區(qū)農(nóng)民收入的現(xiàn)狀
　　第一，“吃不飽、穿不暖”的絕對貧困現(xiàn)象比較少見，貧困地區(qū)農(nóng)民普遍反映的問題是“沒錢花”。2005年，筆者曾對西部地區(qū)某貧困縣400多個農(nóng)戶的糧食安全情況進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大約有2.11%的農(nóng)戶存在糧食不夠吃的情況。2010年，我們對中西部地區(qū)9個省19個縣152個貧困村莊2276個農(nóng)戶的調(diào)查結(jié)果也表明，“吃不飽”的農(nóng)戶占被調(diào)查農(nóng)戶的比例已經(jīng)不足1%。
　　第二，貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長比較快，但收入差距繼續(xù)擴(kuò)大。“十一五”期間，扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入年均增長10.28%，比全國平均水平高出0.95%，扭轉(zhuǎn)了“十五”期間重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入增長低于全國平均水平的狀況。但是，由于貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入起點(diǎn)比較低，其與非貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入的絕對差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大；而在貧困地區(qū)內(nèi)部，農(nóng)民之間的收入差距也在繼續(xù)擴(kuò)大。
　　第三，與其他農(nóng)村群體相比，轉(zhuǎn)移性收入成為農(nóng)村貧困人群的重要收入來源之一。國家統(tǒng)計(jì)局對全國6.8萬個農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查顯示，2010年農(nóng)村居民人均純收入5919元，其中家庭經(jīng)營性收入占47.9%，工資性收入占41.7%，轉(zhuǎn)移性收入占7.7%。我們的抽樣調(diào)查表明，貧困人口（人均純收入低于1196元）的人均純收入中，家庭經(jīng)營性收入（主要為種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)純收入）占收入來源的41%，轉(zhuǎn)移性收入占28%。與其他農(nóng)村居民相比較，轉(zhuǎn)移性收入在農(nóng)村貧困人口收入來源中所占的比重更高。這與國家近年來不斷加大對農(nóng)村貧困人群扶持力度是密不可分的。
　　第四，特殊困難地區(qū)農(nóng)民和特殊群體的增收問題是解決貧困地區(qū)農(nóng)民增收問題的難點(diǎn)。從貧困人口分布看，存在向特定地區(qū)集中的趨勢。當(dāng)前，貧困人口主要集中在民族地區(qū)、邊境地區(qū)、革命老區(qū)和山區(qū)等集中連片特殊困難地區(qū)。此外，貧困地區(qū)的殘疾人家庭和“因病致貧”的農(nóng)戶增收也比較困難。2010年，筆者對河南一個農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查時了解到，當(dāng)農(nóng)戶中的男主人得了腦溢血之后，家庭就從原來的中等戶變?yōu)樨毨?，上初中的女兒也因此輟學(xué)。因醫(yī)療負(fù)擔(dān)導(dǎo)致的負(fù)債以及勞動能力的喪失，使這樣的家庭很難在短期內(nèi)擺脫貧困，這樣的情況具有一定的典型性。
　　貧困地區(qū)農(nóng)民增收的制約因素
　　第一，城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不同步，導(dǎo)致貧困地區(qū)農(nóng)民增收難。首先，長期以來，農(nóng)業(yè)一直承擔(dān)支持工業(yè)發(fā)展的責(zé)任，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后。與發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)相比，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)本身就落后，再加上農(nóng)業(yè)內(nèi)部資源向工業(yè)領(lǐng)域的輸出，顯得更加脆弱，導(dǎo)致農(nóng)民難以通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以增加收入。其次，城市化滯后于工業(yè)化，在一定程度上阻礙了貧困地區(qū)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。
　　第二，財(cái)政體制不合理，導(dǎo)致貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展相對落后，直接制約貧困地區(qū)農(nóng)民收入的增加。建國以來很長一段時間內(nèi)，國家采取的是偏向城市的財(cái)政體制，造成了城鄉(xiāng)不能享受均等化的公共服務(wù)。貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。
　　第三，自然條件差，自然災(zāi)害頻繁。當(dāng)前，我國集中連片特殊困難地區(qū)都為自然環(huán)境脆弱區(qū)。以黃土高原貧困區(qū)為例，該地區(qū)溝壑縱橫、地形破碎、黃土質(zhì)地疏松、降水集中、水土流失嚴(yán)重，是我國生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)之一，其大部分區(qū)域處于干旱半干旱地區(qū)，降雨稀少、氣候干燥，水分成為該區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要限制因素。
　　第四，缺乏支柱產(chǎn)業(yè)。目前，大部分貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)以農(nóng)戶分散經(jīng)營的種植業(yè)和小規(guī)模的養(yǎng)殖業(yè)為主，專業(yè)化和機(jī)械化程度普遍較低。不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和低下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，導(dǎo)致貧困地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)效益低、競爭力弱，嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高。即使一少部分貧困村莊具備了一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，但都存在組織化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；潭鹊偷膯栴}。
　　第五、缺乏新型農(nóng)民。培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的重要途徑之一。筆者2007年曾對貧困地區(qū)600多個農(nóng)村勞動力的調(diào)查結(jié)果表明，貧困地區(qū)的農(nóng)民素質(zhì)與中央提出的有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民的要求還相差甚遠(yuǎn)。679個農(nóng)村勞動力中，文盲占14.87%，受過1~6年教育的占34.76%，受過7~9年教育的占42.86%，受過10年及以上教育的占7.51%。
　　創(chuàng)新扶貧開發(fā)體制，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)民增收
　　首先，抓住國家提出“三化同步”發(fā)展戰(zhàn)略的機(jī)會，發(fā)展貧困地區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加速轉(zhuǎn)移貧困地區(qū)農(nóng)村剩余勞動力，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)民增收。相關(guān)部門應(yīng)積極開展產(chǎn)業(yè)化扶貧工作，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；大力培育龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等各類組織，因地制宜地選擇農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展形式，解決小生產(chǎn)與大市場之間對接的矛盾；積極發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈；通過為貧困農(nóng)戶提供資金、技術(shù)、市場信息等方面的支持，培育產(chǎn)業(yè)基地；以雨露計(jì)劃為契機(jī)，針對市場需求開展貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力非農(nóng)技能培訓(xùn)，增加外出就業(yè)機(jī)會。
　　其次，增加扶貧資金投入力度，整合資金，提高資金使用效率。要實(shí)現(xiàn)貧困村莊基本面貌發(fā)生變化，需要進(jìn)一步加大對村莊的投資力度。一方面，要加大“整村推進(jìn)”的資金投入力度；另一方面，需要整合除了扶貧部門之外的其他部門的財(cái)政項(xiàng)目資金。在加大資金投入力度的同時，還需要減少財(cái)政資金被挪用、截留等問題，以提高資金的使用效率?？梢蕴剿髡头钦M織合作扶貧的模式，發(fā)揮政府資金力量雄厚、來源穩(wěn)定和非政府組織更能有效使用資金的各自優(yōu)勢，提高扶貧資金的使用效率。
　　第三，提高瞄準(zhǔn)效率，提高低收入群體的收入。扶貧的最重要目標(biāo)是使低收入群體擺脫貧困。要實(shí)現(xiàn)低收入群體收入快速增長的目標(biāo)，僅有以社區(qū)發(fā)展為基礎(chǔ)的扶貧項(xiàng)目是不夠的，還需要為低收入群體提供生產(chǎn)性扶貧項(xiàng)目。然而，在生產(chǎn)性項(xiàng)目的分配中，窮人難以被瞄準(zhǔn)似乎成了一個普遍的現(xiàn)象。筆者曾對某貧困村的沼氣項(xiàng)目分配進(jìn)行過研究，研究結(jié)果表明，貧困村中的窮人獲得發(fā)展性扶貧項(xiàng)目的可能性比較小。對該村扶貧發(fā)展基金的研究進(jìn)一步表明，發(fā)展扶貧基金在瞄準(zhǔn)窮人方面也是不成功的。該村扶貧發(fā)展基金采取會員制，旨在吸收窮人成為會員。按照基金會會員條件和推選辦法的規(guī)定，貧困戶的選擇范圍應(yīng)以全村建檔立卡數(shù)據(jù)中人均純收入在1000元以下的村民為基礎(chǔ)（除民政救濟(jì)戶、有工資收入家庭和相對富裕戶），且貧困戶的選取比例不得超過本村農(nóng)戶的30%。但最終的結(jié)果是，人均收入在1000元以下的貧困戶只占會員總數(shù)的25%，而非目標(biāo)群體卻占75%。從扶貧發(fā)展基金啟動至2008年2月底，H村共有29戶申請到貸款。人均收入在1000元以下的貸款者不足貸款總?cè)藬?shù)的25%，而非目標(biāo)人群的比例卻高達(dá)75%以上。建立起村干部對窮人負(fù)責(zé)的村莊治理結(jié)構(gòu)和相應(yīng)的權(quán)力制衡機(jī)制是解決窮人難以被瞄準(zhǔn)問題的關(guān)鍵所在。解決了瞄準(zhǔn)問題，還需要考慮生產(chǎn)性項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展問題。一些生產(chǎn)性項(xiàng)目的可持續(xù)取決于多種因素，限制條件較多，如品種、種植技術(shù)、肥料、防疫、產(chǎn)品銷路、價(jià)格等，很多因素不是項(xiàng)目能左右的，而過去的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目往往僅注意一兩個環(huán)節(jié)而不注重、也沒有能力關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的配套，在產(chǎn)、運(yùn)、銷作為一個整體才能產(chǎn)生效益的產(chǎn)業(yè)發(fā)展上不能形成長遠(yuǎn)發(fā)展的能力，因而很難產(chǎn)生預(yù)期效果，導(dǎo)致項(xiàng)目的不可持續(xù)。要形成自我發(fā)展的能力，如養(yǎng)殖業(yè)，需要大量的資金投入以及上下游產(chǎn)業(yè)鏈的完善，特別是服務(wù)環(huán)節(jié)的跟進(jìn)。
　　最后，賦權(quán)窮人，實(shí)現(xiàn)從“上面讓農(nóng)民增收”的發(fā)展方式向“農(nóng)民自己要增收”的發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。在以往的扶貧項(xiàng)目或其他財(cái)政項(xiàng)目中，盡管強(qiáng)調(diào)了要尊重農(nóng)民意愿和讓農(nóng)民參與的原則，但在項(xiàng)目策劃、實(shí)施以及后繼驗(yàn)收過程中，農(nóng)民尤其是低收入農(nóng)民參與的比較少，“上面讓農(nóng)民增收”的色彩比較強(qiáng)烈。由于農(nóng)戶參與程度不高，他們對項(xiàng)目的認(rèn)同感和擁有感比較差。很多農(nóng)民認(rèn)為，政府在村里實(shí)施的項(xiàng)目只是政府的事情，和自己沒有關(guān)系。只有扶貧項(xiàng)目或其他財(cái)政項(xiàng)目能夠充分向窮人賦權(quán)，農(nóng)民才能產(chǎn)生“自己要增收”的能力和動力。然而，向村莊賦權(quán)的過程中，遇到的最大障礙又恰恰是現(xiàn)行的體制。盡管中央政府正在積極尋求政府從“管理者”的角色向“服務(wù)者”的角色轉(zhuǎn)變，但不可否認(rèn)的是，很多地方政府的角色并沒有實(shí)現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變，仍然是“管理者”的角色。（作者為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授）