戶籍制度改革能否讓農(nóng)民工變市民

　　要采取有針對(duì)性的措施，統(tǒng)籌研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶后城鄉(xiāng)出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，積極、謹(jǐn)慎和有序地把進(jìn)城農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體制，首先是使在城鎮(zhèn)已經(jīng)穩(wěn)定就業(yè)和有一定居住條件的農(nóng)民工逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，使這部分農(nóng)民工在勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)以及社會(huì)保障方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。
　　
　　中國(guó)實(shí)行了幾十年的戶籍制度至今還未退出歷史舞臺(tái)，但在新的形勢(shì)下又有了新的表現(xiàn)形式。
　　人口的兩種劃分
　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)人口的劃分有兩種口徑，一是按照戶籍所在地域（居住地）劃分為兩類人口，一類是城鎮(zhèn)人口（城市常住人口，主要是非農(nóng)業(yè)戶籍人口，也包括一部分農(nóng)業(yè)戶籍人口）；另一類是農(nóng)村人口（農(nóng)村常住人口，主要是農(nóng)業(yè)戶籍人口，也包括一部分非農(nóng)業(yè)戶籍人口，如干部、公辦教師等）。
　　二是按照戶籍身份劃分的非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口。非農(nóng)業(yè)人口吃商品糧，有副食供應(yīng)，到了勞動(dòng)年齡政府負(fù)責(zé)安排就業(yè)，提供勞保。農(nóng)業(yè)人口則沒(méi)有這些待遇，除了招工、轉(zhuǎn)干和考學(xué)外，很難跳出“農(nóng)門”。
　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對(duì)固化，人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)量不大，兩種口徑劃分的人口之間的差別也不大。改革開(kāi)放后，在發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)（注：包括有些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村），尤其大城市，特別是“北上廣深”，涌入了大量的流動(dòng)人口，其中有非農(nóng)業(yè)戶籍的外來(lái)流動(dòng)人口；但主要是農(nóng)業(yè)戶籍的外來(lái)流動(dòng)人口，這就給戶籍制度帶來(lái)新的問(wèn)題。
　　新形勢(shì)下戶籍制度的改革勢(shì)在必行
　　改革開(kāi)放后戶籍制度發(fā)生的最大變化是在2000年，第五次人口普查將在城鎮(zhèn)居住六個(gè)月以上的流動(dòng)人口計(jì)入城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)范圍，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率遂即提高到36.22%。2009年末中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.6%；統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中的62186萬(wàn)城鎮(zhèn)人口，即包括戶籍在本城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)戶籍人口；戶籍在本城鎮(zhèn)的一部分農(nóng)業(yè)戶籍人口；在本城鎮(zhèn)居住6個(gè)月以上的非農(nóng)業(yè)戶籍的外來(lái)流動(dòng)人口；在本城鎮(zhèn)居住6個(gè)月以上的農(nóng)業(yè)戶籍的外來(lái)流動(dòng)人口。根據(jù)有關(guān)資料，按戶籍統(tǒng)計(jì)和按常住人口統(tǒng)計(jì)的“城市化率”，相差約12個(gè)百分點(diǎn)。非本城鎮(zhèn)戶籍的城鎮(zhèn)常住人口約為16017萬(wàn)人，其中即使僅有一半為農(nóng)業(yè)戶籍的外來(lái)流動(dòng)人口，也達(dá)到8000萬(wàn)人之多。在我國(guó)的城鎮(zhèn)人口中，除了常住的屬于農(nóng)業(yè)戶口的本地人口外，有相當(dāng)一部分是來(lái)自其他農(nóng)村地區(qū)的原屬于農(nóng)業(yè)戶籍的流動(dòng)人口，這部分人已經(jīng)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住工作，但他們的戶籍在原來(lái)居住的農(nóng)村，在家鄉(xiāng)還有承包土地和房屋（宅基地），他們的收入仍是農(nóng)民人均純收入的重要組成部分。雖然按照統(tǒng)計(jì)口徑，這部分人和常住城鎮(zhèn)的本地農(nóng)業(yè)戶口都已被計(jì)入城鎮(zhèn)人口，但他們沒(méi)有被城市的社會(huì)福利體系所覆蓋，享受不到和城市居民同等的社會(huì)保障和公共服務(wù)。一有風(fēng)吹草動(dòng)，他們就會(huì)“回流”。這部分人是邊緣性、鐘擺型的流動(dòng)人口，這樣的城鎮(zhèn)化可以說(shuō)是不完全的城鎮(zhèn)化或準(zhǔn)城鎮(zhèn)化。所以，逐步提高城鎮(zhèn)化水平固然重要，但更緊迫的任務(wù)是將相當(dāng)一部分已經(jīng)納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)中的符合條件的外來(lái)農(nóng)業(yè)人口真正轉(zhuǎn)為城市居民?？梢哉f(shuō)，以農(nóng)民工為主體的大量流動(dòng)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，使戶籍制度的改革勢(shì)在必行。
　　戶籍制度體現(xiàn)的是什么？
　　戶籍制度集中體現(xiàn)了地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別。按照地域劃分的戶籍人口反映的是地區(qū)差別，按照身份劃分的戶籍人口反映的是城鄉(xiāng)差別。改革開(kāi)放30多年，應(yīng)該說(shuō)，身份戶籍所體現(xiàn)的城鄉(xiāng)差別，尤其本地區(qū)的城鄉(xiāng)差別，已經(jīng)逐漸弱化，主要體現(xiàn)在社會(huì)保障上。但由于大量流動(dòng)人口的出現(xiàn)，使得大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的本地人（原住民）和外來(lái)人口（以農(nóng)民工為主體）之間享受公共福利的地區(qū)差別更加顯著。
　　按照地域劃分的戶籍人口體現(xiàn)的地區(qū)差別中重要的一項(xiàng)是教育，如子女入學(xué)、入托，尤其是在某地參加高考的資格。如有資格在北京參加高考和按照北京錄取線被錄取的是戶籍在北京的非農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)戶籍人口。外地人即使在北京工作生活多年，其子女也無(wú)法在北京參加高考。小學(xué)和“小升初”的就近入學(xué)又使一個(gè)地區(qū)內(nèi)的戶籍居住地進(jìn)一步細(xì)分。
　　按照身份劃分的戶籍人口體現(xiàn)的城鄉(xiāng)差別中最主要的是社會(huì)保障，城鎮(zhèn)居民享受的是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)居民低保、物價(jià)補(bǔ)貼等；農(nóng)村則是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保），新型農(nóng)村合作醫(yī)療（新農(nóng)合），農(nóng)村居民低保等。在這兩者之間的，是全國(guó)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)的外出農(nóng)民工15335萬(wàn)人（注：2010年數(shù)據(jù)）。按照政策規(guī)定，農(nóng)民工參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，只要履行了同樣的參保繳費(fèi)義務(wù)，就與城鎮(zhèn)職工享有同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。但實(shí)際上，城鎮(zhèn)職工享受的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障，相當(dāng)多的農(nóng)民工尚未享受到。戶籍體現(xiàn)的差別待遇阻礙了健康的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
　　有的戶籍待遇是同時(shí)體現(xiàn)了戶籍的兩種差別。重要的一項(xiàng)是住房。北京所說(shuō)的“蝸居”、“蟻?zhàn)濉?，既有非農(nóng)業(yè)戶籍的人口，也有農(nóng)業(yè)戶籍的人口。如《北京市經(jīng)濟(jì)適用住房購(gòu)買資格申請(qǐng)、審核及配售管理辦法》規(guī)定：“申請(qǐng)人須取得本市城鎮(zhèn)戶籍時(shí)間滿3年，年滿18周歲，且具有完全民事行為能力”。文件中的“本市城鎮(zhèn)戶籍”六個(gè)字中，“本市”體現(xiàn)了戶籍的地區(qū)差別，“城鎮(zhèn)”體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差別。
　　根據(jù)農(nóng)民工的具體情況有針對(duì)性地消除戶籍的差別待遇
　　以農(nóng)民工為主體的外來(lái)人口，為所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，但他們往往無(wú)法享受到和當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥墓卜?wù)。如我國(guó)某個(gè)著名的“民工城市”，根據(jù)第六次全國(guó)人口普查，2010年11月1日零時(shí)的常住人口為822萬(wàn)人。而據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年10月1日至2010年9月30日，該市戶籍人口總數(shù)為180.66萬(wàn)人。也就是說(shuō)，這個(gè)城市常住人口中的戶籍人口只占不到22%。但城市所提供的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房等公共服務(wù)還是按照戶籍人口的財(cái)政預(yù)算。作為當(dāng)?shù)卣绻饾u向600多萬(wàn)的非戶籍人口提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保障等基本公共服務(wù)，壓力之大，可想而知。但政府的公共財(cái)政并不僅是戶籍人口的財(cái)政，為這個(gè)地區(qū)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)的外來(lái)人口同樣應(yīng)該沐浴到公共財(cái)政的陽(yáng)光。在加速我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)應(yīng)該使數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民工能夠充分分享到我國(guó)改革發(fā)展的成果，使他們能具備條件在城鎮(zhèn)定居和發(fā)展。
　　2010年的中央1號(hào)文件提出深化戶籍制度改革，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。農(nóng)村人口進(jìn)城落戶定居，不可能采取一種模式，“一刀切”。由于社會(huì)和物質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施的限制，大城市不可能無(wú)限擴(kuò)張。大城市接納外來(lái)人口，包括外來(lái)農(nóng)村人口和外來(lái)城鎮(zhèn)人口，要遵循做出的貢獻(xiàn)與享受的權(quán)利相對(duì)等的原則。中小城市或小城鎮(zhèn)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，制定較低的進(jìn)入門檻。在解決農(nóng)民工就業(yè)和定居的問(wèn)題上，由于農(nóng)民工群體的異質(zhì)性，流入地政府應(yīng)針對(duì)不同類型的農(nóng)民工，采用不同的解決辦法。從長(zhǎng)期的實(shí)踐看，關(guān)鍵的問(wèn)題并不是戶籍，而是附著在特定地區(qū)戶籍上的社會(huì)福利和公共服務(wù)。要采取有針對(duì)性的措施，統(tǒng)籌研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶后城鄉(xiāng)出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，積極、謹(jǐn)慎和有序地把進(jìn)城農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體制，首先是使在城鎮(zhèn)已經(jīng)穩(wěn)定就業(yè)和有一定居住條件的農(nóng)民工逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，使這部分農(nóng)民工免除后顧之憂，農(nóng)村土地管理制度的改革以及農(nóng)民作為用益物權(quán)人對(duì)承包地和宅基地依法享有的占有、使用和收益的權(quán)利就有條件實(shí)現(xiàn)讓渡，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大戰(zhàn)略就能加大力度，加快步伐，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村也就有了堅(jiān)實(shí)的依托。
　　徹底改革戶籍制度需要改變生產(chǎn)要素和優(yōu)質(zhì)公共資源的配置狀況
　　中共中央17屆5中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中再次提出要促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。協(xié)調(diào)發(fā)展就意味著資源配置要相對(duì)均衡。中國(guó)過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的政策選擇及發(fā)展模式是將資金的投入和資源的配置向大城市和沿海地區(qū)傾斜。不僅城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡，地區(qū)之間的發(fā)展也不均衡，沿海地區(qū)和中西部地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上存在較大差距；農(nóng)村的不同層級(jí)之間發(fā)展也不平衡，農(nóng)村地區(qū)的縣城、中心鎮(zhèn)、公路鐵路沿線、旅游區(qū)與農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)之間也存在較大差距。不協(xié)調(diào)發(fā)展的后果是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化資源向大城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)集中，這些地方必然有較多的就業(yè)機(jī)會(huì)和個(gè)人發(fā)展的空間，人們?cè)谶@些地方也能享受到更為充分和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，各種層次的勞動(dòng)力必然涌向這些地區(qū)，進(jìn)一步加劇了地區(qū)間的失衡。真要消除戶籍制度形成的壁壘，就必須落實(shí)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的大戰(zhàn)略，創(chuàng)造條件，調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)市場(chǎng)重新配置生產(chǎn)要素，相應(yīng)調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，為中西部地區(qū)、中小城市和小城鎮(zhèn)創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，與之相配套，國(guó)家則要改變醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化等公共資源配置失衡的狀況，我們所說(shuō)的基本公共服務(wù)均等化，不僅指公共服務(wù)的數(shù)量，更重要的是質(zhì)量，國(guó)家的政策應(yīng)該將優(yōu)質(zhì)的公共資源更多地向中西部地區(qū)、中小城市和小城鎮(zhèn)配置。只有通過(guò)有針對(duì)性的政策舉措，才有可能做到大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展，使發(fā)展機(jī)會(huì)和優(yōu)質(zhì)公共資源的配置相對(duì)均衡，戶籍制度的改革才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）