人大監(jiān)督為何難解民生之痛

　　今年1月19日，新拆遷條例正式施行。其中明確規(guī)定，取消行政強(qiáng)制拆遷。新拆遷條例通過后，不論是專家學(xué)者，還是普通群眾，都對其寄予了厚望，希望行政強(qiáng)制拆遷從此走進(jìn)歷史。然而，違法違規(guī)拆遷并沒有因此停止。近段時間以來，由強(qiáng)制拆遷引發(fā)的惡性事件不斷上演。
　　為何在現(xiàn)實中制約權(quán)力不見明顯效果，一個重要的原因在于人大監(jiān)督、行政監(jiān)督等均是擺設(shè)，個別地方權(quán)力根本就不把這些監(jiān)督放在眼里，加上輿論監(jiān)督有漏洞、群眾監(jiān)督不強(qiáng)勢，所以強(qiáng)行征地、強(qiáng)行拆遷一次次瘋狂上演。因此，筆者深深地感到，媒體一再曝光的老百姓買不起房、看不起病、入不了學(xué)、就不了業(yè)、養(yǎng)不了老，農(nóng)民工開胸驗肺、被惡意欠薪或者討薪受辱，“黑窯奴工”，以及因征地、拆遷引發(fā)的群體事件、上訪事件和極端事件等“民生之痛”，與我們?nèi)舜蟊O(jiān)督之弱有著較大關(guān)系，這或許已成為眾所周知的事實。
　　人大監(jiān)督之弱的兩種表現(xiàn)形式
　　
　　在解決“民生之痛”問題上的人大監(jiān)督之弱，我認(rèn)為主要有兩種表現(xiàn)形式。其一是時不時的“不作為”，有權(quán)不敢用。比如雖然憲法確立了人大代表的質(zhì)詢權(quán)，但在實踐中，這一重要的監(jiān)督權(quán)卻長期處于“閑置”狀態(tài)。我國“一府兩院”均由人大產(chǎn)生并向人大負(fù)責(zé)。政府的各項權(quán)力均來源于人大，由人大對政府進(jìn)行監(jiān)督乃是我國憲政體制的必然邏輯?，F(xiàn)代立法機(jī)關(guān)一個很重要的潛在角色就是對行政機(jī)構(gòu)保持一種嚴(yán)厲的批評。質(zhì)詢，作為一項專屬于人大的監(jiān)督權(quán)，暗含有對其他機(jī)關(guān)及其工作人員工作失誤的糾察和責(zé)問，較之一般監(jiān)督更具有針對性和剛性，甚至有人提出這是人大監(jiān)督權(quán)中的一項“核心權(quán)力”。1980年在五屆全國人大三次會議上，170多名代表曾就“上海寶鋼工程建設(shè)問題”向冶金部提出質(zhì)詢。令人意想不到的是，這個“共和國質(zhì)詢第一案”卻成為孤例。
　　近年來，面對一些公權(quán)違法行為，民眾越來越傾向于尋求輿論監(jiān)督或者其他極端方式，再通過上層行政壓力來化解。與質(zhì)詢權(quán)同樣“剛性”的另一種監(jiān)督形式——憲法第七十一條規(guī)定的“特定問題調(diào)查”制度，常年來也一直處于“休眠”狀態(tài)。在2009年“躲貓貓”事件中，輿論就普遍呼吁激活人大的特定問題調(diào)查權(quán)，但遺憾的是人大并沒有響應(yīng)輿論的呼聲。
　　其二是無奈之下的“亂作為”，集體不負(fù)責(zé)。這種情況特別表現(xiàn)在處理監(jiān)督與支持的關(guān)系問題上。監(jiān)督是制約機(jī)制，支持是幫助機(jī)制；監(jiān)督的是違法行為，支持的是合法行為，監(jiān)督與支持并不構(gòu)成法律上的權(quán)力與義務(wù)關(guān)系。但是一些地方人大往往只強(qiáng)調(diào)支持的一面，而忽視制約的一面。有的自覺或者不自覺地把監(jiān)督說成是支持，把支持說成是監(jiān)督，這種習(xí)慣性說法是否妥當(dāng)，我認(rèn)為值得研究。舉一個例子，盡管這個例子在本文中并不十分適當(dāng)，但足以反映當(dāng)前有些地方人大在處理監(jiān)督與支持關(guān)系上的失衡狀態(tài)。據(jù)2009年7月28日《新華每日電訊》頭版報道，安徽有一個國家級貧困縣決定給予一家“預(yù)計”建成后年產(chǎn)值可達(dá)66.7億元的民營企業(yè)以6億元的獎勵，而這一決定已于7月10日獲得該縣人大常委會的全票通過。該縣2008年財政收入7.05億元，就要拿出6個億獎勵一個民營企業(yè)。這個事件經(jīng)媒體曝光后迅速引發(fā)關(guān)注，并遭到強(qiáng)烈質(zhì)疑。短短12天后，縣政府連夜召開新聞發(fā)布會，宣布取消巨獎，承認(rèn)之前的決定是錯誤的。這篇報道特別強(qiáng)調(diào)，在整個事件中，“是也人大，非也人大”?！?億獎民企”決定的通過和撤銷，兩次都得到縣人大常委會的全票通過，而且前后12天先通過后否決，兩次通過決議全體組成人員都毫無異議。因此有媒體專家評論指出，通過這個詭異的事件，我們看到基層人大監(jiān)督政府的困局：現(xiàn)在對于基層人大而言，已經(jīng)不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，而是成了地方政府“程序合法”的背書機(jī)關(guān)。他們唯一能做的是在別人“英明決策”需要表態(tài)時就鼓鼓掌，需要“蓋章”時就蓋上，滿足對方“程序合法”的要求。目前，個別地方人大由“集體負(fù)責(zé)”逐漸演變?yōu)椤凹w不負(fù)責(zé)”，會對老百姓利益造成怎樣的傷害，這恐怕是監(jiān)督法立法中沒有想到的情況。
　　
　　實現(xiàn)剛性監(jiān)督手段常態(tài)化
　　
　　人大及其常委會作為代表人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，作為廣大人民群眾的代言人，要始終圍繞保障民生和改善民生這條主線履行職權(quán)，促進(jìn)重大民生問題的有效解決，使發(fā)展成果更多體現(xiàn)在保障和改善民生上，讓更多的人民群眾享受改革發(fā)展的成果，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，要依法行使人大監(jiān)督權(quán)，選準(zhǔn)議題，創(chuàng)新監(jiān)督方式，把保障和改善民生的具體事項落到實處，真正做到“人民所盼就是人大所辦” 。
　　人大監(jiān)督“一府兩院”，是憲法和法律賦予的重要職權(quán)，是代表人民行使的職權(quán)，具有最高的法律效力。憲法和法律既賦予了人大常委會聽取審議專項工作報告、開展視察調(diào)查和執(zhí)法檢查等常用的監(jiān)督手段，同時也賦予了質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段。但從保障和改善民生的工作實踐看，地方人大在監(jiān)督中即使有所作為，也常常偏重于比較“柔性”監(jiān)督手段，造成監(jiān)督力度難以到位，監(jiān)督成效難以保證。其實，無論是從國家憲政體制的邏輯出發(fā)，還是從保障和改善民生的實踐中加強(qiáng)人大監(jiān)督的需要出發(fā)，實現(xiàn)質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)等剛性監(jiān)督手段的常態(tài)化，不僅有助于強(qiáng)化人大的監(jiān)督職能，樹立人大有為、有位、有威的良好形象，而且可以增加被質(zhì)詢者、被調(diào)查者的壓力，使其對解決“民生之痛”產(chǎn)生強(qiáng)烈的責(zé)任感，從而促進(jìn)“一府兩院”恪盡職守、依法行政、公正司法，破解行政監(jiān)督在保障和改善民生上的種種現(xiàn)實困境。也只有充分運(yùn)用法律賦予的剛性監(jiān)督手段，做到有權(quán)敢用敢作為、依法監(jiān)督善作為，人大對保障和改善民生的監(jiān)督才能有質(zhì)的突破和提高，人大的權(quán)威才能進(jìn)一步樹立，作用才能得到進(jìn)一步發(fā)揮，“民生之痛”才可能得到根本性的解除。
　　事業(yè)成敗，關(guān)鍵在人。人大的崇高地位、人大監(jiān)督的特殊權(quán)威與人大監(jiān)督工作的現(xiàn)狀之所以產(chǎn)生反差，人大監(jiān)督工作之所以在有的地方還顯得軟弱乏力，原因固然有多方面，但最根本的因素還在于人大監(jiān)督主體本身素質(zhì)跟不上形勢發(fā)展的要求。對于監(jiān)督者而言，如果法律法規(guī)不熟悉，法律意識不強(qiáng)，在監(jiān)督中就缺乏監(jiān)督依據(jù)，不知所然；如果政治性不強(qiáng)、不敏銳，在監(jiān)督中對一些重大問題就可能熟視無睹；如果工作作風(fēng)不深入，就可能找不準(zhǔn)題，抓不住要害。因此，要把提高素質(zhì)作為加強(qiáng)人大監(jiān)督、提高監(jiān)督實效的基礎(chǔ)。
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　　責(zé)編/王慧 美編/石玉