“一把手依賴癥”為何愈演愈烈

　　評述由頭
　　
　　會診官場“一把手依賴癥”
　　為了加強社會建設(shè)，化解社會矛盾，構(gòu)建和諧社會，很多地方都實施了主要領(lǐng)導(dǎo)干部接訪制，接訪時門庭若市，“一把手”在場時往往場面更加壯觀，被圍得水泄不通；一些官員被老百姓攔路喊冤的情況也時有發(fā)生。在許多人眼里，只有主要領(lǐng)導(dǎo)才能真正解決問題，所以他們習(xí)慣繞開常規(guī)的問題解決渠道，只找“一把手”反映問題，從而形成了嚴(yán)重的“一把手依賴癥”。在政府機構(gòu)內(nèi)部，也同樣存在“一把手依賴癥”，有些地方大大小小的事情都要主要領(lǐng)導(dǎo)出面才能解決，一些下級官員經(jīng)常推三阻四、敷衍塞責(zé)，辦事效率低下，有嚴(yán)重的官僚主義作風(fēng)?！耙话咽忠蕾嚢Y”的病因是什么，為什么如此嚴(yán)重？又該如何破解？值得深入探究。
　　
　　“一把手依賴癥”已成為我國官場上愈演愈烈的現(xiàn)象，也引起社會各界的廣泛關(guān)注。首先從外部來看，以前老百姓有問題，馬上會想到找政府，現(xiàn)在找政府普通工作人員也覺得不管用了，開始盡可能找黨政“一把手”；其次從內(nèi)部看，黨政機關(guān)工作人員辦個事，僅憑依照規(guī)定程序去辦也不管用了，必須得征求領(lǐng)導(dǎo)的同意，尤其是“一把手”的首肯和批示。
　　
　　“一把手依賴癥”背后的“官本位”文化
　　
　　“一把手依賴癥”之所以在當(dāng)下中國大行其道， 從傳統(tǒng)因素來看，是因為中國傳統(tǒng)封建社會的“官本位”文化仍然在目前的中國官場占據(jù)著主導(dǎo)地位。
　　中國的傳統(tǒng)文化中通常不是按照制度設(shè)計的好壞來判斷組織的合理性和正確性，而是按照官員尤其是“一把手”的個人品行來判斷組織做事的好壞。在百姓心目中，“好官”能替天行道，是青天大老爺，能為民做主和除害?！肮俦疚弧蔽幕拈L期影響，使大家辦事更希望找領(lǐng)導(dǎo)、找“一把手”，而不是尋求法律制度方面的解決渠道。
　　盡管我國在改革開放過程中，始終在大力推行依法治國、依法行政，但由于傳統(tǒng)文化因素根深蒂固的慣性，這種現(xiàn)象短時期內(nèi)仍很難完全剔除。
　　
　　權(quán)力向“官場”逆流
　　
　　在近30多年的改革開放所取得的成績中，我國政府發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，但同時也造成了政府對資源的高度集中和掌控，促使權(quán)力向“官場”的逆流。從現(xiàn)代民主法制的原則看，一切權(quán)力屬于人民。因此，民主化的進程本來應(yīng)該是逐步擴大基層的民主自治、擴大公民社會的權(quán)力。但從實踐來看，一方面，中國經(jīng)濟的高速發(fā)展離不開政府的調(diào)控干預(yù)甚至是直接參與，另一方面，政府的過度干預(yù)也造成政府權(quán)力資源的過分集中和公民社會的權(quán)利和自主性的剝奪。
　　因此，在當(dāng)下中國，經(jīng)濟發(fā)展和社會民主的目標(biāo)并不總是一致。在政府掌控大量經(jīng)濟社會資源的前提下，“官場依賴癥”就會成為一種常態(tài)。而在官場內(nèi)部法制不健全的情況下，處于權(quán)力頂端的“一把手”更成為人們?yōu)榱宿k事方便而辛苦追尋的對象。對黨政“一把手”的過度依賴，凡事都要經(jīng)過“一把手”，說明在我們的社會中，公共權(quán)力、組織權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力的配置和運行出了問題。
　　
　　 公共權(quán)力配置錯位問題
　　
　　老百姓對黨政“一把手”的過度依賴，是一種典型的人治社會和集權(quán)體制現(xiàn)象的反映。一個健全的民主法制國家，公共權(quán)力在國家機構(gòu)（包括政府）、其他社會組織和公民社會中的配置是明確的。哪些事情由立法機關(guān)和民意代表來解決，哪些事情政府管，哪些事情法院管，哪些事情可以由社會中介組織來解決，法律規(guī)定得很清晰，老百姓也比較清楚。老百姓的訴求往往可以通過各類社會組織，依靠法律渠道來解決。
　　而在當(dāng)下中國，老百姓有訴求，第一反應(yīng)就是找政府、找官員（這里的政府是指“廣義政府”的概念，在老百姓的心目中，黨委、政府、法院、檢察院等都是政府，誰的權(quán)力大就找誰），本來該由法律解決的問題，該由其他社會組織解決的問題，老百姓覺得走不通，認為還是找“一把手”更管用（事實上也確實管用）。
　　
　　組織內(nèi)部權(quán)力運行機制混亂問題
　　
　　在組織內(nèi)部，權(quán)力運行機制到底該如何設(shè)計也沒有清晰的界定。哪些事情該由單位的領(lǐng)導(dǎo)集體來決策，哪些事情應(yīng)該由領(lǐng)導(dǎo)者個人負責(zé)，經(jīng)常規(guī)定得較為模糊?！懊裰骷兄啤?、“首長負責(zé)制”、“領(lǐng)導(dǎo)分管體制”等概念，其內(nèi)涵到底是什么，相互之間的關(guān)系是什么，具體到每個單位，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力該如何有效運行，通常都沒有明確的解釋。組織內(nèi)部的權(quán)責(zé)不清晰，必然造成權(quán)力運行機制的混亂，同時也給“一把手”權(quán)力提供了可以自由伸縮的Cj6TdbNKBEA1/nRC0kmgPIF9SZZO0AJMCp4wPhE8lFE=空間。凡事由“一把手”來定，恐怕是很多人腦子里“最保險的做法”。
　　
　　“一把手”權(quán)力濫用問題
　　
　　組織內(nèi)部權(quán)力運行混亂的現(xiàn)象，無疑會助推“有事找領(lǐng)導(dǎo)，而不是按規(guī)定”的辦事習(xí)慣，形成“一把手”權(quán)力獨大、資源獨攬的組織生態(tài)環(huán)境。單位里重大事情的決策權(quán)、關(guān)鍵崗位的用人權(quán)、重大項目的審批權(quán)往往都掌握在“一把手”手中，必然造成對“一把手”的過度依賴，同時也使得單位內(nèi)部喪失對“一把手”權(quán)力進行有效監(jiān)督和制約的土壤，大家往往忌憚于“一把手”手中的權(quán)力和資源，對“一把手”言聽計從，極易造成“一把手”權(quán)力自我膨脹，從而導(dǎo)致權(quán)力濫用甚至權(quán)力腐敗問題。民間流行的說法，“一把手說一不二，二把手說二不一，三把手說三道四，四把手是是是是”就是一種典型的官場寫照。
　　
　　從制度建設(shè)方面解決“一把手依賴癥”
　　
　　首先，必須從政治體制改革的角度徹底鏟除“官本位”文化的思想。遏制“官本位”現(xiàn)象，必須加大社會各界對公共權(quán)力的監(jiān)督和制約，尤其是對黨委政府“一把手”權(quán)力的監(jiān)督和制約，要讓權(quán)力運行形成閉環(huán)，做到環(huán)環(huán)有監(jiān)督，環(huán)環(huán)有制約，促使一些領(lǐng)導(dǎo)不僅僅想著權(quán)力帶來的好處，而且更應(yīng)想到權(quán)力所帶來的責(zé)任和義務(wù)。
　　其次，要從法制建設(shè)的角度完善公共權(quán)力的運行機制。當(dāng)前，從領(lǐng)導(dǎo)體制的原則上看，我們提出了“民主集中制”、“首長負責(zé)制”、“領(lǐng)導(dǎo)分管體制”等一系列概念，但在具體實際運用中，如何理解這些概念，如何將這些原則轉(zhuǎn)化為具體的實施細則，仍有待于進一步規(guī)范。目前，很多單位的權(quán)力運行機制實際上存在著很大的人為因素，權(quán)力如何運行往往不取決于單位的規(guī)定，而取決于單位主要領(lǐng)導(dǎo)人的個人意志和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格?！爸贫入S人走，而不是人隨制度走”的現(xiàn)象較為普遍。這些問題迫切需要從法制建設(shè)的角度去加以解決。
　　再次，必須從政務(wù)公開的角度加強對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督和制約。各級黨委和政府只有做到對外對內(nèi)的政務(wù)公開，才能使老百姓和機關(guān)工作人員對政府權(quán)力運行有充分的知情權(quán)，才能促使全社會養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，才能避免出現(xiàn)對“一把手”的盲目崇拜和過度依賴，也對“一把手”的權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗形成有效的威懾。有規(guī)定卻不透明不公開，制度建設(shè)也就成了一句空話。
　?。ㄗ髡邽閲倚姓W(xué)院教授、領(lǐng)導(dǎo)人員考試測評研究中心副主任）
　　責(zé)編/杜美麗 美編/石玉