試論世紀之交我國防洪減災(zāi)方針的戰(zhàn)略調(diào)整

　　防洪減災(zāi)是一項極為復(fù)雜的事業(yè)。自古至今，建設(shè)堤防、興建高壩大庫，已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的安全保障。但水災(zāi)損失仍在增長，水災(zāi)頻率也未見有所降低。是否還要埋頭和洪水這樣斗下去？可否調(diào)整一下思路？值得注意的是，世紀之交我國防洪減災(zāi)方針開始出現(xiàn)了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，這是一件歷史性的大事。
　　1 防洪減災(zāi)方針的調(diào)整
　　2000多年來，我國治水方針的主流都是依靠工程措施約束洪水。即使20世紀下半葉有能力建設(shè)大水庫、高堤防，從治水思想上看，仍舊是傳統(tǒng)治水觀在新時代的延續(xù)。也就是說，仍舊遵循一條“讓高山低頭，河水讓路”，與洪水斗爭并戰(zhàn)而勝之的思維范式。具體表現(xiàn)是：
　?。?）“75.8”大水后，水利部要求各地研究歷史最大降雨和最大洪水，并據(jù)以校核水庫防洪標準。期望把洪水基本上裝進水庫，以徹底消除災(zāi)害。
　?。?）1991年江淮大水后，雖然當年的水災(zāi)并非由于水庫垮壩和堤防決口所致，但是事后的治淮治太規(guī)劃仍舊是修堤、挖河等。
　　（3）1998年頒行的《中華人民共和國防洪法》第九條規(guī)定：“防洪規(guī)劃應(yīng)當服從所在流域、區(qū)域的綜合規(guī)劃”，那么當兩者出現(xiàn)矛盾時怎么辦？這個服從是用什么來保證？顯然是寄希望于修建工程來提高防洪保證率。
　　世紀之交，我國治水方針發(fā)生了實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變的具體表現(xiàn)是：
　?。?）1998年長江和松花江大水后，中共中央和國務(wù)院在“關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見”中提出了5個方面的措施，并以“退耕還林、退田還湖、平垸行洪、移民建鎮(zhèn)”為顯著特點。其基本精神是：為有效地減少洪水災(zāi)害，必須在提高工程防洪能力的同時，要求社會經(jīng)濟和國土開發(fā)規(guī)劃也應(yīng)適應(yīng)洪水規(guī)律和防洪減災(zāi)需要。
　?。?）2000年在全國水利科技工程會議上汪恕誠強調(diào)指出：“要堅持人類與自然和諧發(fā)展的理念?！獔猿峙c自然和諧，就要統(tǒng)一規(guī)劃人類的發(fā)展需求和自然規(guī)律之間的平衡……在防洪減災(zāi)方面，要開展現(xiàn)代防洪減災(zāi)保障體系的理論研究”，從科學(xué)哲學(xué)角度闡述了新的治水理念。
　?。?）2002年10月1日頒行的《中華人民共和國水法》第十五條規(guī)定：“流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃，以及與土地利用關(guān)系密切的專業(yè)規(guī)劃，應(yīng)當與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃相協(xié)調(diào)”，其所表達的精神是，流域防洪規(guī)劃應(yīng)當服務(wù)于社會經(jīng)濟與環(huán)境發(fā)展規(guī)劃；同時，社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境改造也必須和防洪減災(zāi)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
　　《中華人民共和國水法》是國家的水問題大法，其中關(guān)于社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與防洪規(guī)劃“相協(xié)調(diào)”的規(guī)定，事實上已經(jīng)糾正了《中華人民共和國防洪法》中防洪規(guī)劃“應(yīng)當服從”社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定。問題不在于如何措詞，由服從到相協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變的實質(zhì)是：“應(yīng)當服從”表達的是工程治水的傳統(tǒng)；“相協(xié)調(diào)”則表達的是：不斷提高防洪城災(zāi)的工程技術(shù)水平，是人與自然和諧的基礎(chǔ)。社會發(fā)展理所當然地要對防洪保障提出自己的需求；同時，社會經(jīng)濟發(fā)展本身也必需顧及到要為洪水留有必要的空間?！跋嗪椭C”不是主張一味向洪水退讓，而是強調(diào)既要滿足社會發(fā)展的需要，也應(yīng)充分尊重自然規(guī)律，科學(xué)地規(guī)劃國土開發(fā)。例如，加強環(huán)境建設(shè)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和改進種植制度等，使之與洪水規(guī)律相適應(yīng)。講和諧也不是降低工程技術(shù)措施的作用，而是更有利于保持和發(fā)揮治水工程的功能。由此可見，“人與自然和諧”不是抽象的哲學(xué)概念，而是現(xiàn)實的可持續(xù)發(fā)展之路。治水方針轉(zhuǎn)變的精神實質(zhì)，體現(xiàn)出“人與自然和諧”的中國傳統(tǒng)哲學(xué)理念之精髓。在人與自然的關(guān)系中，我國古代先哲提出的“天人合一”的哲學(xué)命題，表達出人類是自然界的一部分，人類是從屬于自然界的，應(yīng)與自然相和諧的認識。
　　怎樣理解治水理念轉(zhuǎn)變的重大意義？我們可以從回顧人類治水歷程中得到啟示。
　　2 人類治水的3個階段
　　人類社會伊始就離不開自己賴以生存的外界自然。從人與水的關(guān)系角度講，人類治水歷程，大體經(jīng)歷了如下三個階段：
　　第一階段是以解決人類生存安全和基本生活需求為主要目標的原始水利階段。在原始階段人們?yōu)l水而居，但為躲避洪水的危害，不得不“擇丘陵而處之”，住在洪水一般淹不到的高處。這一時期人類生產(chǎn)力低下，對水旱災(zāi)害的控制能力較低，把水旱災(zāi)害看作人力無法抗拒的天的意志，不得不乞求上蒼的保佑。例如，相傳商代開國之初連續(xù)大旱七年，洛水為之枯竭。商湯王命人將自己的頭發(fā)剪光后反綁起來，作為祭天的犧牲，祈福于天，也就是用自己的身體作為貢品，來補償工作的過失。至尊的國王如此無奈，可見災(zāi)害對于國計民生影響之大。
　　在這個階段里，人與水的關(guān)系是以人適應(yīng)水為主要特征，也可以稱之為人類被動適應(yīng)自然的階段，其間長達若干萬年。
　　第二階段是以建設(shè)工程來改造河川，調(diào)蓄洪水，制止洪水為害的傳統(tǒng)治水階段。社會要發(fā)展，就要加強對自然水的調(diào)控和管理，這是與人類社會俱來的生產(chǎn)活動。然而當人口繁育和土地開發(fā)相當普及以后，與水爭地又勢不可免。人們利用堤防約束甚至侵占河道和湖泊，調(diào)控洪水以減輕災(zāi)害，古往今來一直是人們治水的主流。以中國的情況而言，戰(zhàn)國時期自然科學(xué)有了很大的進步，人們利用和改造自然的能力有所提高，對治水防災(zāi)也有了新的認識，其中荀子是代表人物之一。荀子旗幟鮮明地反對迷信天命鬼神，歸納出“制天命而用之”的著名唯物主義命題。主張發(fā)揮人的主觀努力去控制和利用自然。這一時期堤防成為防洪的主要技術(shù)手段，人類可以“水來土掩”，限制水的泛濫。但是，在人們控制洪水手段提高以后，新的問題又產(chǎn)生了。例如，黃河下游在戰(zhàn)國年間修成了兩岸連貫的防洪大堤，改善了黃河泛濫橫流的局面。但只經(jīng)過了一二百年，黃河兩岸堤防因圍墾逐步縮窄，河床又顯著淤積抬升，到漢武帝時期，黃河開始頻繁決溢。
　　直至近代發(fā)明了混凝土，人們可以修建高壩大庫滯蓄洪水，調(diào)節(jié)徑流。但不曾想洪澇問題是如此復(fù)雜，一個時期萌生的“人定勝天”的理想，卻未能如愿以償（見表1）。在近100年中，災(zāi)害次數(shù)也并未因為工程防洪能力的提高而有所降低（見表2），而災(zāi)害損失卻顯著增長。這一階段是以改造自然能力的逐步提高和無度地向自然索取為主要特征，其間經(jīng)歷了數(shù)千年。
　　第三階段，以“人與自然相和諧”為主要特征的現(xiàn)代治水階段。自從工業(yè)化以來，治河手段迅速提高，對洪水的調(diào)控能力顯著增長，曾一度助長人們戰(zhàn)勝一切洪水的信心。但是當美國所興建的水庫庫容相當其多年平均年徑流總量的60％的時候，水災(zāi)損失卻依舊急劇增長。反思之后人們開始認識到“人類必須努力適應(yīng)自然，因為人類已經(jīng)認識到，自己不能也不需要控制所有的洪水，但可以采取控制措施，也可通過調(diào)整自己的行為使損失減少到最低限度”（《美國防洪減災(zāi)總報告》，1980年）。如今這一認識又轉(zhuǎn)而成為世界治水的主流派，被各國普遍接受。當然各國之間自然地理條件不同，社會狀況也差異較大，在具體實施方面，又有各不相同的辦法。
　　在我國歷史上，大約在公元前6年，賈讓提出著名的治河三策，這是流傳下來的最早的黃河防洪減災(zāi)的規(guī)劃方案，并以其停止人類侵奪必要的滯蓄洪水的空間以減輕水災(zāi)的主張獨樹一幟，對后世有重要影響。賈讓三策開篇的第一句話是“古者立國居民，疆理土地，必遺（留出）川澤之分，度水勢所不及……”意思是治河必須適合洪水的客觀規(guī)律，留足泄洪斷面。人們的生產(chǎn)和生活也應(yīng)避讓洪水，在滿足泄洪以外的地方（“度水勢所不及”）去進行，而不能過分地侵占河灘，壓迫洪水?！氨剡z川澤之分，度水勢所不及”，是他從黃河治理的歷史經(jīng)驗中得出的結(jié)論，和西方科學(xué)家上個世紀歸納的科學(xué)理念如出一輒。
　　
　　從六七十年代開始，美國率先實行工程與非工程相結(jié)合的減災(zāi)措施，并逐步為各國所接受。這一新的理念的核心就是主張由社會承擔適度的災(zāi)害風(fēng)險，從而由單純依靠工程技術(shù)防洪，轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀慌c社會綜合措施相結(jié)合的防洪減災(zāi)。我們在1991年提出的“災(zāi)害雙重屬性”的科學(xué)概念是其中的重要建樹?？梢姰斀穹篮闇p災(zāi)方針的轉(zhuǎn)變具有劃時代的意義。
　　這一轉(zhuǎn)變還突出地表明，新階段的治水方略將實現(xiàn)由戰(zhàn)勝洪水到設(shè)法減輕水災(zāi)損失的目的性轉(zhuǎn)移。我國90年代平均水災(zāi)損失占GDP的3～5%，比日本和美國高出十倍至數(shù)十倍之多，防洪減災(zāi)任重道遠。
　　3 戰(zhàn)略調(diào)整的重點在于“既要管好水，又要管好人”
　　當人類改造自然能力顯著提高，有能力迅速將自然環(huán)境和資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟實惠和政績之后，就往往偏愛眼前利益，爭相掠奪本屬于公共所有的資源與環(huán)境，忽略了所取得效益的由來和所付出的代價及其長遠影響，演變?yōu)閲?、地區(qū)、部門、集團竟相占有，甚至導(dǎo)致整體失控，進而遭到自然界的報復(fù)。在減輕水災(zāi)研究中，類似的例子不勝枚舉。
　　災(zāi)害與人類社會是個復(fù)雜的互反饋系統(tǒng)。災(zāi)害對人類的懲罰，許多是通過不同利益集團非理性的行為來實現(xiàn)的。惡化了的現(xiàn)實終于使人們認識到，人類需要將自身和外界自然這兩個不可分割的龐大系統(tǒng)協(xié)調(diào)起來。防洪減災(zāi)不僅是與自然界洪水斗爭，也必須給洪水留有適度的空間。為此，從整體的和長遠的利益出發(fā)，必須約束人類自身的行為和保持土地開發(fā)的適度規(guī)模和形式。當然，在不同的歷史時期人與自然和諧的適度有所不同。至此，問題變得明朗起來，要取得人與自然和諧，核心問題是“既要管好水，又要管好人”。管好水是基于災(zāi)害的自然屬性，而管好人則是基于災(zāi)害的社會屬性。社會可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)，只能是社會自覺的過程，依靠建立社會自我約束機制，建立符合可持續(xù)發(fā)展要求的體制和法制，提高領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)化水平和公眾的減災(zāi)1cNbWfZxvbE5bqno44a8LQ==意識等來實現(xiàn)。
　　由防洪轉(zhuǎn)變?yōu)榉篮闇p災(zāi)，由專注于治理自然水的工程技術(shù)措施轉(zhuǎn)而為改造自然和適應(yīng)自然相結(jié)合，這是一個復(fù)雜的過程，必將牽涉到自然科學(xué)和社會科學(xué)相當廣泛的范圍。突出表現(xiàn)為防洪領(lǐng)導(dǎo)體制的一體化；需要各有關(guān)部門（國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、建筑、水利等）的配合；需要流域內(nèi)有關(guān)行政區(qū)的協(xié)調(diào)一致；需要防洪工程投資分攤和防洪保護區(qū)與災(zāi)區(qū)之間的經(jīng)濟補償；以及一系列相關(guān)的制度和法規(guī)建設(shè)等。由“應(yīng)當服從”到“相協(xié)調(diào)”的轉(zhuǎn)變，其實質(zhì)是強調(diào)，只有進行社會經(jīng)濟發(fā)展與防洪減災(zāi)的統(tǒng)一規(guī)劃，才能實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境和諧的和可持續(xù)的發(fā)展。這些措施相對于工程防洪來說，更多的工作是管理和協(xié)調(diào)公共行為，具有更廣泛的社會性。
　　觀念的轉(zhuǎn)變是最重要也是最困難的。美國防洪理念的轉(zhuǎn)變大致經(jīng)歷了如下過程：針對當時美國單純注重工程防洪的情況，1928年首先由社會學(xué)家提出，堤防不是萬能的。社會發(fā)展存在導(dǎo)致災(zāi)害增長的因素。1942年在《洪水的人工調(diào)節(jié)》一書中，美國防洪減災(zāi)領(lǐng)域的權(quán)威學(xué)者吉爾伯特?懷特系統(tǒng)提出了包括地基加高、削減洪峰、防汛、應(yīng)急措施、建筑物結(jié)構(gòu)調(diào)整、重新規(guī)劃土地利用、救災(zāi)、洪水保險等八項措施。但是直到1977年洪水保險計劃被切實推動，以及1993年密西西比河大水災(zāi)之后制定《國家洪泛平原管理統(tǒng)一規(guī)劃》，系統(tǒng)地提出了“制定更全面、更協(xié)調(diào)的措施，保護并管理人與自然系統(tǒng)，以確保長期的經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展”，其間的過程長達半個世紀。目前我國治水方針的調(diào)整還只是在政策層面上。新思路在規(guī)劃工作中的落實，還有許多工作要做，需要一個逐步理解和不斷完善的過程。
　　事實證明：20世紀只看重工程防洪的方針已經(jīng)走到盡頭。新世紀到來之際，我國政府開始根據(jù)顯著變化了的防洪客觀條件，借鑒國內(nèi)外防洪減災(zāi)的研究成果和有益經(jīng)驗，調(diào)整和完善適合我國國情的新的防洪減災(zāi)戰(zhàn)略，帶來的將是可持續(xù)發(fā)展的契機。