關(guān)于防洪減災(zāi)體制的思考

　　1991年淮河和太湖地區(qū)大水，既顯示了水利工程的防洪能力，也反映出防洪減災(zāi)體制有值得進(jìn)一步完善的地方。
　　1 洪水與洪水災(zāi)害
　　籠統(tǒng)地說，防洪的目的是防止洪水災(zāi)害。細(xì)致地分析，洪水災(zāi)害概念包括兩個(gè)部分，一是洪水，二是災(zāi)害。洪水是一種自然現(xiàn)象。和洪水作斗爭，控制洪水泛濫，主要是人和自然的關(guān)系。在這里，人所面對的主要是自然屬性的洪水，對象較為單純，所采用的手段也主要是科學(xué)技術(shù)和工程措施。而洪水災(zāi)害則是超出工程控制能力的洪水作用于人類社會(huì)，因而造成的對社會(huì)的損害。洪水災(zāi)害體現(xiàn)在人類社會(huì)本身。因此，為減輕洪水災(zāi)害，既要認(rèn)識(shí)和駕馭洪水，更要調(diào)整社會(huì)以適應(yīng)洪水，達(dá)到防止洪水泛濫，或在洪水泛濫時(shí)減輕損失的目的。極端地說，在任何地方，只要有大量的降水，就會(huì)有洪水出現(xiàn)。至于洪水災(zāi)害，則只是在有人類活動(dòng)的地方才會(huì)發(fā)生。在無人的荒漠地帶，盡管洪水滔天，也無所謂洪水災(zāi)害。
　　由此可見，我們所說的通常意義上的防洪，其主要著眼點(diǎn)是采用各種工程技術(shù)措施防止洪水出槽泛濫。無疑，防洪工程建設(shè)是達(dá)到減輕洪水災(zāi)害的主要手段之一，可以達(dá)到減輕相當(dāng)一部分洪災(zāi)損失的目的。然而，要在洪水泛濫或霖雨積潦時(shí)，如何設(shè)法減少災(zāi)害損失，達(dá)到充分減災(zāi)的目的，則還需要在進(jìn)一步認(rèn)識(shí)洪水，調(diào)整社會(huì)以適應(yīng)洪水方面做許多工作。實(shí)踐證明，隨著社會(huì)的發(fā)展，世界各國防洪資金的投入越來越大，而洪災(zāi)損失的減少卻不明顯。許多國家洪水災(zāi)害的損失反而顯著增加。這就說明，單純依靠修建防洪工程，人為控制洪水災(zāi)害的發(fā)生，其作用是有限的。防洪的著眼點(diǎn)不僅在于提高工程能力，而最終應(yīng)落實(shí)在發(fā)展綜合減災(zāi)的能力。
　　2 應(yīng)建立完整的防洪減災(zāi)體制
　　首先，討論洪水災(zāi)害概念中的災(zāi)害部分與相應(yīng)的體制建設(shè)。面對今后社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和人口不斷增加的形勢，單純依靠修建防洪工程來避免洪水災(zāi)害，既非力所能及，也未必經(jīng)濟(jì)合理。就我國的情況來說，經(jīng)過40年的努力，防洪工程建設(shè)取得了巨大的成就，防洪能力明顯提高，但目前主要江河一般還只能防御10～20年一遇的常發(fā)性洪水，這對維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的需要來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，應(yīng)該制定一個(gè)適合我國自然條件和社會(huì)需要的合理的防洪標(biāo)準(zhǔn)，加速興建一批保護(hù)重要地區(qū)的骨干防洪工程。但是，即使防洪標(biāo)準(zhǔn)提高后，超標(biāo)準(zhǔn)洪水依然難免發(fā)生，洪水仍舊難免泛濫。
　　在防洪標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，某些局部地區(qū)也免不了有洪水災(zāi)害發(fā)生。例如，淮河的淮北大堤是以1954年洪水（約相當(dāng)50年一遇標(biāo)準(zhǔn)）來設(shè)防的。當(dāng)重現(xiàn)1954年洪水時(shí)，必須按預(yù)定的防洪方案，開放沿淮行洪區(qū)和蓄洪區(qū)。而淮河中游有4個(gè)蓄洪區(qū)、21處行洪區(qū)，以及洪澤湖圩區(qū)。在重現(xiàn)1954年洪水時(shí)，保證淮北大堤的安全是以犧牲以上地區(qū)內(nèi)的413萬畝耕地和轉(zhuǎn)移193萬人口為代價(jià)的。即使在科技發(fā)達(dá)的現(xiàn)代，在出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)仍將出現(xiàn)洪水泛濫，人類仍然難以避免洪水的危害。因此，一方面正視災(zāi)害必然發(fā)生的不可抗拒性，一方面又努力減輕災(zāi)害損失是我們應(yīng)采取的正確態(tài)度。減輕洪水災(zāi)害損失的預(yù)前工作既要在洪水泛區(qū)（某些國家以百年一遇洪水淹沒范圍為界）內(nèi)進(jìn)行，也要在行洪區(qū)和蓄洪區(qū)內(nèi)進(jìn)行。所采用的方法被稱之為非工程性防洪減災(zāi)措施。非工程性措施是與工程性措施相對應(yīng)的概念。非工程性措施并不能減少和調(diào)節(jié)洪水的來量和增加洪水的出路，而主要是利用自然的和社會(huì)的條件去適應(yīng)洪水特性，減少洪災(zāi)損失。也就是說，主要依靠對洪水威脅區(qū)經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃發(fā)展和計(jì)劃管理，從法律、組織以及調(diào)控洪水的工程措施以外的技術(shù)手段，達(dá)到減少洪災(zāi)損失的目的。有關(guān)國家的經(jīng)驗(yàn)證明，對洪泛區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，加強(qiáng)洪泛區(qū)的土地管理，制定超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)的緊急措施方案，建立由政府組織的防洪保險(xiǎn)和防洪基金制度，提高洪水預(yù)報(bào)和警報(bào)水平，完善居民避難系統(tǒng)等措施，在減輕洪災(zāi)損失方面都有顯著的作用。
　　在減少災(zāi)害損失方面，由于涉及地區(qū)廣、部門多，利害關(guān)系復(fù)雜，需要密切的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的規(guī)劃和高度的權(quán)威，其管理工作甚為復(fù)雜。由此可見，防洪減災(zāi)體制有必要進(jìn)一步健全和完善。但這項(xiàng)最需要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)，目前卻尚無專管機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，應(yīng)在減輕災(zāi)害損失這個(gè)最終目標(biāo)上統(tǒng)一體制建設(shè)。
　　3 統(tǒng)一協(xié)調(diào)，順應(yīng)自然，大力提高防洪減災(zāi)能力
　　目前以水利部為主體的防洪領(lǐng)導(dǎo)體制，主要圍繞組織各流域的技術(shù)性水利規(guī)劃、防洪工程建設(shè)和管理來進(jìn)行。然而，直接影響防洪效能的卻并不只是工程的系統(tǒng)和規(guī)模。部門之間的不協(xié)調(diào)，地區(qū)之間的不配合，以致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與防洪建設(shè)之間的矛盾等，都對防洪效能有著直接的、重大的影響。
　　一般認(rèn)為，防洪是水利部門的事，其它部門的建設(shè)一般并未附加防洪要求，以致出現(xiàn)一些部門的建設(shè)卻帶來對防洪能力的削弱。例如，森林的過度砍伐顯著增加了水土流失；礦產(chǎn)開發(fā)和交通建設(shè)也會(huì)增加水土流失，而且排棄物往往直接增加水庫和河道的淤積，降低調(diào)洪能力；橋梁設(shè)計(jì)過水能力不足，交通道路穿越行蓄洪區(qū)，都直接削弱排洪能力而增加水災(zāi)損失。因此，各有關(guān)建設(shè)部門在自身工程設(shè)計(jì)和施工中，應(yīng)把維護(hù)防洪效能作為必須的項(xiàng)目予以安排，從而免去日后為彌補(bǔ)被削弱的防洪能力，再事倍功半地去大大追加、增補(bǔ)防洪建設(shè)的投入。
　　由于流域范圍往往跨越數(shù)省區(qū)，江河防洪還必須取得有關(guān)地區(qū)間的通力合作方能奏效。以太湖流域?yàn)槔摿饔虻亟咏K、浙江和上海市，雖然1986年制定了全流域綜合治理規(guī)劃，但由于省市之間對洪水排泄出路的路線、流量和排水方式等存在不同認(rèn)識(shí)，各方矛盾重重，致使該規(guī)劃遲遲不得上馬。不僅如此，部分地區(qū)為了局部利益，還不同程度地采取封、圍、堵的消極辦法，致使泄水河道排水能力降低，蓄水面積減小。在1986年的太湖綜合治理規(guī)劃中曾估計(jì)，如果實(shí)施綜合治理，共需投資17.3億元；如果不進(jìn)行系統(tǒng)整治，當(dāng)出現(xiàn)1954年型洪水（相當(dāng)50年一遇標(biāo)準(zhǔn)）時(shí)，沿太湖的大片城鎮(zhèn)，包括蘇州、無錫、嘉興、湖州等都將進(jìn)水，經(jīng)濟(jì)損失將超過100億元。1991年的災(zāi)情證實(shí)了這個(gè)估計(jì)，增加了數(shù)十億元不應(yīng)有的損失，可謂不幸而言中。
　　除部門之間和地區(qū)之間的矛盾以外，社會(huì)發(fā)展也和防洪存在著矛盾。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口大量增加，為爭取生存空間，人們遂逐步向河灘、湖濱、山地和濱海發(fā)展。沿江河的洼地以往是洪水的天然滯蓄場所，如今許多已被圍墾，甚至河灘地也被圈占。長江中游大通湖以上原有通江湖泊22個(gè)，總面積17000平方公里，總?cè)莘e1200億立方米。到目前為止，湖泊面積減少了6700平方公里，容積縮小了567億立方米。一方面在江河上修建水庫，以增加必要的調(diào)蓄洪水的能力；另一方面卻又將原有的天然調(diào)蓄洪水的通江湖泊盲目圍墾，人為加重防洪負(fù)擔(dān)。類似的盲目發(fā)展還突出表現(xiàn)在行洪區(qū)和蓄滯洪區(qū)內(nèi)。防洪規(guī)劃中確定的在大洪水情況下將啟用的行洪和蓄滯洪區(qū)，在歷史上絕大部分是行洪灘區(qū)或洪水經(jīng)常泛濫的地區(qū)，地多人少，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)。近些年來，由于管理失控，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和人口發(fā)展很快。以著名的荊江分洪區(qū)為例，1954年分洪區(qū)內(nèi)只有17萬人，現(xiàn)在已增加到47萬人，固定資產(chǎn)17億元。如果缺乏相應(yīng)對策，今后的防洪運(yùn)用將會(huì)很困難。近年來城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也給防洪帶來新的問題。為節(jié)約投資，新建設(shè)施多位于低洼或臨近河港地區(qū)，地面高程有許多比周圍農(nóng)田還低，又不愿投資設(shè)防，大水來到，往往先于農(nóng)田被淹。今年蘇州、無錫水災(zāi)損失大，這是主要原因之一。所以，在制定社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，經(jīng)濟(jì)和人口的增長不僅要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同時(shí)也要遵循自然規(guī)律，明確地建立社會(huì)環(huán)境應(yīng)與自然環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的觀念。
　　
　　可見，以上妨礙防洪運(yùn)用和削弱防洪能力的因素是防洪工程建設(shè)本身所無能為力的，需要地區(qū)之間的協(xié)作，部門之間的配合，以及社會(huì)發(fā)展與增強(qiáng)防洪能力之間的相互協(xié)調(diào)。也就是說，即使單純從提高防洪效能的目的出發(fā)，也需要進(jìn)一步完善防洪領(lǐng)導(dǎo)體制。
　　4 關(guān)于防洪減災(zāi)體制的構(gòu)思與建設(shè)
　　江河治理和防洪減災(zāi)事業(yè)有其自身的一些特點(diǎn)。首先它是涉及面廣泛的一項(xiàng)公益事業(yè)，需要密切有關(guān)各方面的聯(lián)系和合作，加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃和相互協(xié)調(diào)的機(jī)制；其次，雖然減災(zāi)就等于增產(chǎn)，但由于它不是一項(xiàng)能夠直接生產(chǎn)產(chǎn)品和創(chuàng)造價(jià)值的部門，其重要性容易被忽視，因此要未雨綢繆，著重避免短期行為；第三，它是一項(xiàng)需要巨大投入，同時(shí)又沒有顯著效益的部門，因此，除政府要作公益投入外，防洪減災(zāi)的資金來源也要從其被保護(hù)的對象方面征集。防洪減災(zāi)體制應(yīng)該體現(xiàn)這些特點(diǎn)。
　　1．建設(shè)全社會(huì)的防洪減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)體制
　　由于洪澇災(zāi)害具有強(qiáng)度高和常發(fā)性，對社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響特別大，古往今來，政府都把防洪作為公眾的社會(huì)福利和安全保障事業(yè)，把防洪納入國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，成為國家的重點(diǎn)基本建設(shè)項(xiàng)目之一。政府的重視和投入的增加對提高防洪減災(zāi)的成效是基本的和主要的條件之一。
　　防洪減災(zāi)的成效還有賴于地區(qū)和部門之間的協(xié)調(diào)和配合。例如，工礦企業(yè)和公路、鐵路建設(shè)，應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)妥善處理廢棄物和保持河道行洪能力的義務(wù)；通信部門要保證及時(shí)傳輸汛情；氣象部門應(yīng)盡可能早和盡可能準(zhǔn)地提供雨情預(yù)報(bào)；物資部門應(yīng)保證防汛搶險(xiǎn)的物資供給；執(zhí)法部門要制止和懲辦破壞水利設(shè)施和干擾防汛搶險(xiǎn)統(tǒng)一調(diào)度的行為；城鎮(zhèn)建設(shè)和交通設(shè)施建設(shè)要與防洪整體要求相適應(yīng)等。在地區(qū)發(fā)展方面，經(jīng)濟(jì)開發(fā)的程度和方式要和防洪總體規(guī)劃相適應(yīng)；土地開發(fā)利用要同時(shí)滿足水土保持和行洪排澇的需要；行、蓄洪區(qū)的建設(shè)和發(fā)展要遵照有關(guān)法規(guī)等。
　　為保護(hù)洪泛區(qū)人民的生活和生產(chǎn)，既要投入防洪資金，分、蓄洪區(qū)運(yùn)用時(shí)，還要增加居民疏散和救災(zāi)的負(fù)擔(dān)。因此，洪泛區(qū)內(nèi)的廠礦企業(yè)和居民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分經(jīng)濟(jì)責(zé)任和義務(wù)。例如參加防洪保險(xiǎn)，把分散的資金集中起來，為防洪建設(shè)貸款，或?yàn)槿蘸笫転?zāi)單位和家庭提供賠償。這是一種具有強(qiáng)制性質(zhì)的集體福利事業(yè)，這種形式不僅可以增加防洪的資金來源，還有助于建立洪泛區(qū)企業(yè)和居民的防災(zāi)意識(shí)，使其主動(dòng)進(jìn)行防災(zāi)設(shè)施建設(shè)和提高承災(zāi)能力及思想準(zhǔn)備。重大災(zāi)害災(zāi)情調(diào)查證明，居民有無防災(zāi)意識(shí)，災(zāi)害后果大不一樣。
　　2．加強(qiáng)防洪減災(zāi)的法制建設(shè)
　　由于對洪水的調(diào)度直接影響著不同地區(qū)的利益和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全，有時(shí)必須在維護(hù)大局的情況下強(qiáng)制實(shí)行。因此，制定法規(guī)來協(xié)調(diào)各方的利益糾紛，保護(hù)有關(guān)方面的合法權(quán)益是絕對必需的。我國在20世紀(jì)80年代制定了幾項(xiàng)具有法律意義的防洪方案和管理?xiàng)l例，1991年又頒布了《中華人民共和國防汛條例》。現(xiàn)在迫切需要依靠防洪減災(zāi)法規(guī)大力推進(jìn)防洪體制的健全和效能的提高。
　　在實(shí)施非工程性減災(zāi)措施時(shí)，由于更多地涉及管理、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)眾多層面，有關(guān)法律法規(guī)的制定就顯得尤為重要。例如，今后在人口重壓下，受洪水直接威脅的行、蓄洪區(qū)、天然濱湖洲灘以及容易造成嚴(yán)重水土流失的丘陵、山地等都將成為競相開發(fā)的目標(biāo)。合理的開發(fā)應(yīng)該容許，而妨礙行蓄洪和削弱防洪能力的開發(fā)活動(dòng)，對整體防洪來說，無疑是飲鴆止渴的行為，必須通過立法預(yù)防、制止。特別是隨著社會(huì)的進(jìn)步，隨著人類改造自然能力和規(guī)模的擴(kuò)大，人為措置不當(dāng)所造成的災(zāi)害也將增長，因此，更應(yīng)注意把完善人類社會(huì)自身，完善人類對自然的行為準(zhǔn)則作為減輕災(zāi)害損失努力的重要方面。
　　總之，所謂全社會(huì)的防洪減災(zāi)體制，應(yīng)既要能夠有效地承擔(dān)向自然屬性的洪水作斗爭的任務(wù)，也要能夠面對災(zāi)害的社會(huì)屬性，擔(dān)當(dāng)起統(tǒng)一地、有權(quán)威地組織實(shí)施防洪減災(zāi)的任務(wù)。防洪減災(zāi)需要強(qiáng)有力高效率的集中領(lǐng)導(dǎo)。全社會(huì)綜合防洪減災(zāi)體制應(yīng)該是由政府設(shè)立的權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，包括國家、地區(qū)和部門以及廣大群眾在內(nèi)的不同層次、不同機(jī)制而又相互配合和相互制約的統(tǒng)一體。其中成立能夠有權(quán)統(tǒng)管流域防洪和與防洪有關(guān)的各項(xiàng)建設(shè)開發(fā)工作的主管機(jī)構(gòu)是必不可少的。
　　3．多災(zāi)種綜合減災(zāi)系統(tǒng)工程的構(gòu)思
　　以上討論的是洪澇災(zāi)害的減災(zāi)體系。除洪澇災(zāi)害以外，我國主要的自然災(zāi)害還包括旱災(zāi)、地震、地質(zhì)、氣象、海洋、農(nóng)林病蟲害等災(zāi)種。由于在不同災(zāi)種的致災(zāi)因子之間往往存在著某種內(nèi)在聯(lián)系，客觀上構(gòu)成為自然災(zāi)害系統(tǒng)。而減輕自然災(zāi)害損失又是一項(xiàng)涉及自然界和人類社會(huì)的復(fù)雜體系，因此建立多部門的全國性的災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報(bào)系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、示警系統(tǒng)以及災(zāi)害的防、抗、救、援系統(tǒng)等，將是十分有益和有效的。以災(zāi)情監(jiān)測預(yù)報(bào)系統(tǒng)而言，就有許多可以合并和因合并而得到加強(qiáng)的方面。
　　目前，屬于國家級(jí)的各類災(zāi)害的監(jiān)測站、臺(tái)就有8000多個(gè)，地方性的數(shù)量更多。各類災(zāi)害信息的傳輸又分別經(jīng)由各自系統(tǒng)，通過有線、無線、微波和衛(wèi)星等多種途徑傳輸。如能把這些測站和通信手段統(tǒng)一起來，其效能必將成倍增長，而費(fèi)用將成倍降低。另外，自然災(zāi)害的預(yù)報(bào)都面臨著自然態(tài)因素的多因子性和變異的多解性，以及發(fā)展前景的不確定性，而各因子之間又往往相互影響、相互聯(lián)系，并存在著主次變換的復(fù)雜關(guān)系，如能建立監(jiān)測預(yù)報(bào)綜合化的大系統(tǒng)，必將使得原來分屬各災(zāi)種的孤立顯現(xiàn)的觀測數(shù)據(jù)獲得綜合利用，也將促進(jìn)對變異規(guī)律的綜合認(rèn)識(shí)，提高預(yù)報(bào)工作的科學(xué)性和效能。