中國殘障福利政策模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與

　　“積極性”殘障福利政策框架本文系劉繼同博士主持的國家社科基金項目(10BSH060)《中國特色醫(yī)務社會工作實務模式研究》，左芙蓉博士主持的北京聯(lián)合大學中青年骨干教師資助計劃項目（人文社會科學類）《中國基督教女青年會史》階段性成果，特此說明與致謝。
　　
　　內(nèi)容提要 本文從中國社會福利制度史角度，依據(jù)社會福利理論，主要運用文獻回顧方法，以西方國家殘障福利制度歷史經(jīng)驗為參照，首次系統(tǒng)回顧、總結(jié)中國殘障福利制度發(fā)展規(guī)律。筆者認為2010年是中國社會福利元年，殘疾人福利是社會福利制度與福利時代的重要內(nèi)容。中國殘障福利制度與服務體系分為兩大發(fā)展階段，改革開放前尚未成為“獨立性”政策議題。改革開放以來形成“人道主義式道德化”福利模式，制度化與法制化殘障福利制度初見端倪。在以改善民生為重點的社會建設，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和構(gòu)建和諧社會宏觀社會處境下，道德化福利模式戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型迫在眉睫，構(gòu)建和諧社會迫切需要“積極性”殘障福利政策框架。本文首次提出“積極性”殘障福利政策框架范圍內(nèi)容，指明未來發(fā)展的戰(zhàn)略重點與優(yōu)先領域。最后筆者根據(jù)現(xiàn)代社會福利制度發(fā)展變遷普遍規(guī)律與歷史經(jīng)驗，充分考慮中國的現(xiàn)實狀況，針對殘障福利工作戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，建立“積極性”殘障福利政策框架成為國家發(fā)展戰(zhàn)略重點的狀況，提出若干宏觀戰(zhàn)略思考與政策建議，描繪“積極性”殘障福利政策框架建設路線圖與方向，明確闡述國家在中國特色社會福利和殘障福利制度建設中的責任主體角色與國家行動議程。
　　關鍵詞 福利元年 福利時代 殘疾人福利 病殘預防 積極性殘障福利政策 服務體系
　　〔中圖分類號〕C913.7 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2011)03-0136-11
　　
　　一、中國社會福利時代與殘障福利政策議題
　　
　　2010年將以“中國社會福利元年”載入世界歷史史冊，標志中國邁向社會福利時代。進入21世紀尤其是2010年，對人類社會和世界各國來說，是極不平凡和具有劃時代意義的年份，其中最重要的世界歷史事件是中國將以“社會福利元年”的獨特身份載入世界歷史發(fā)展議程。2010年為中國社會福利元年的主要標志性事件有六，清晰的反映了中國社會發(fā)展進入了嶄新的階段。首先，國務院總理溫家寶首次在兩會上向國人承諾：“讓人民生活的更加幸福，更有尊嚴”。其次，2010年3月10日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國殘聯(lián)等16部委《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》，首次明確提出到2015年建立起殘疾人“兩個體系”的基本框架，使殘疾人的基本生活、醫(yī)療、康復、教育、就業(yè)等基本需要得到制度性保障，中國特色殘障福利制度框架與福利服務體系的輪廓清晰可見，標志殘障福利制度框架形成。第三，2010年6月7日，中共中央、國務院頒布《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，明確規(guī)定將黨政人才隊伍、企業(yè)經(jīng)營管理人才隊伍、專業(yè)技術人才隊伍、高技能人才隊伍、農(nóng)村實用人才隊伍和社會工作6大人才隊伍，作為國家人才隊伍建設的戰(zhàn)略重點。中共中央、國務院：《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，《人民日報》2010年6月7日。第四，2010年9月1日，國務院常務會議研究部署發(fā)展家庭服務業(yè)的政策措施，首次明確提出一是加強統(tǒng)籌規(guī)劃，確定重點領域，二是規(guī)范市場秩序，完善行業(yè)自律，三是加強就業(yè)服務和職業(yè)技能培訓，四是切實維護家庭服務人員合法利益，五是國家加大財稅等政策的扶持力度為主要內(nèi)容的“家庭服務業(yè)政策框架”，標志中國的家庭福利政策框架與服務體系形成。新華社：《溫家寶主持召開國務院常務會議：研究部署發(fā)展家庭服務業(yè)的政策措施》，《人民日報》2010年9月2日。第五，2010年10月12日國務院常務會議通過《關于加強孤兒保障工作的意見》，首次明確提出“建立與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的孤兒保障制度”，一是拓寬孤兒安置渠道，二是建立孤兒基本生活保障機制，三是提高孤兒醫(yī)療康復保障水平，四是落實孤兒教育保障政策，五是扶持孤兒成年后就業(yè)，六是加強孤兒住房保障服務，七是加強兒童福利機構(gòu)建設，提高專業(yè)保障水平的政策框架，標志以孤兒保障制度為突破口的兒童福利制度框架形成。新華社：《國務院常務會議討論通過關于加強孤兒保障工作的意見》，《人民日報》2010年10月13日。第六，今年政府工作報告首次明確提出“加快建立健全養(yǎng)老社會服務體系”的任務，黨的十七屆五中全會在“十二五”規(guī)劃建議中首次明確提出，“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務”的要求。李立國：《積極貫徹優(yōu)先發(fā)展方針加快構(gòu)建適應老齡化的社會養(yǎng)老服務體系》，民政部網(wǎng)站：WWW.MCA.GOV.CN. 2010年11月7日。簡言之，2010年中國“突然”進入社會福利時代，殘障福利政策與服務體系成為核心議題。
　　
　　二、中國殘障福利政策的歷史發(fā)展與制度特征
　　
　　當代中國殘障福利政策與福利服務體系60年歷史發(fā)展階段與結(jié)構(gòu)性、制度化特征明顯，成為觀察中國社會福利制度與福利服務體系發(fā)展變化的最佳視角之一。歷史經(jīng)驗值得借鑒。嚴格說來，中國正式和官方的殘疾人福利政策實踐與服務體系建設是改革開放以來的事情，然而，不可否認，1949年以來中國殘疾人福利政策實踐和福利服務體系建設積累豐富經(jīng)驗。例如1953年成立中國盲人福利會，1956年成立中國聾啞人福利會，1960年兩會合并重組為中國盲聾啞人協(xié)會，并以國家級社會團體身份廣泛參與國際交流，開展多樣化福利服務。改革開放以來，1983年開始了康復醫(yī)學研究，1983-1992年聯(lián)合國殘疾人十年中國組委會成立，尤其是1984年3月15日，中國殘疾人福利基金會成立，1987年全國首次殘疾人抽樣調(diào)查，1988年中國殘疾人聯(lián)合會成立，標志中國殘疾人福利進入了嶄新的歷史時代，“正式、官方和全國性”殘疾人工作組織體系、福利政策框架、康復工作隊伍和社會服務體系建設應運而生。按照宏觀制度背景、主流價值觀念、殘疾理論視角、面臨主要問題和殘疾政策法規(guī)等層面，筆者將中國殘疾人福利政策實踐演變的四大歷史發(fā)展階段與若干結(jié)構(gòu)性特征概括總結(jié)如下（見表1）。
　　
　　總體來說，中國殘疾人福利政策與服務體系建設歷史發(fā)展呈現(xiàn)若干顯著的結(jié)構(gòu)性特征。首先，縱觀新中國60年殘疾人福利工作歷史變遷過程，我們可以將其劃分為兩大發(fā)展階段，改革開放前殘疾人福利體系基本上是自發(fā)性、零散性和民間性，國家并未承擔多少福利責任，改革開放30年來殘疾人福利體系應運而生，自覺性、制度化、系統(tǒng)性和國家占主導作用。鄧樸方：《與春天同行——中國殘疾人福利基金會成立20周年有感》，《中國殘疾人》2004年第3期。其次，主流話語和核心概念經(jīng)歷由“殘疾人福利”概念，倒退為殘疾人“社會保障”話語，又重新恢復為“殘疾人社會福利”概念的過程，反映中國福利哲學與福利理論視角的演變。第三，長期以來，殘疾人福利問題“隱藏和埋沒”在“生活困難和職工救濟”服務活動中，殘疾人福利長期沒有成為“獨立性和全國性”的社會福利政策議題，殘疾是“個人麻煩”。胡洪江、張立潔、田惠平：《孤獨癥在中國依然是家庭問題》，《三月風》2008年第4期。最為重要的是，改革開放30年來，中國殘疾人福利政策法規(guī)再次面臨戰(zhàn)略性與結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型（見表2）。
　　
　　
　　
　　綜觀中國殘疾人福利政策法規(guī)演變的歷史，我們可以清晰看到若干顯著的制度化特征。首先，中國殘疾人福利政策最典型體制特征是生產(chǎn)勞動、生產(chǎn)自救和以工代賑型福利制度，勞動就業(yè)和以就業(yè)為基礎的福利制度特征明顯，體現(xiàn)中國式“生產(chǎn)性福利”制度發(fā)展軌跡。張楊、袁茵：《試析我國殘疾人就業(yè)的主要模式》，《南京特教學院學報》2008年第3期。實際上，“社會福利企業(yè)”是中國殘障福利事業(yè)的偉大創(chuàng)造，是典型“庇護工廠和社會企業(yè)”。其次，中國殘疾人福利事業(yè)的倫理道德、價值觀念基礎與理論基礎正在發(fā)生重大結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，由以往明顯的人道主義色彩與倫理道德型福利向國家責任、公民權利型福利體系轉(zhuǎn)型。換言之，中國殘疾人福利制度發(fā)展基本方向是由“道德型福利向制度型福利體系”轉(zhuǎn)變。李迎生、孫平、張朝雄：《中國殘疾人社會保障制度現(xiàn)狀及完善策略》，《河北學刊》2008年第5期。與此同時，改革開放30年來，殘疾人福利政策首次成為國家發(fā)展政策議程中的戰(zhàn)略性議題。第三，改革開放30年來，在全球化、全球問題產(chǎn)生和世界各國相互依賴程度顯著提高背景下，作為后發(fā)展的發(fā)展中國家，中國殘疾人福利事業(yè)發(fā)展的外在動因和推動力量舉足輕重。例如1983-1992年聯(lián)合國殘疾人十年活動的全球性推廣和國際社會，尤其是西方福利國家殘疾人福利制度廣泛多樣和深刻影響，是中國殘疾人福利事業(yè)發(fā)展重要動因和推動力量。吳艷：《平等、參與、多元、共享：英國殘疾人福利事業(yè)政策體系初探》，《社會保障研究》2007年第2期。與此密切相關的是，北京奧運會、北京特殊奧林匹克運動會、上海世博會和廣州亞殘運會、北京國際福祉展覽會等重大國際賽事、展覽會，成為推動中國殘疾人福利事業(yè)發(fā)展的重要因素。第四，改革開放30年來，中國殘疾人福利體系變遷“制度化與法制化建設”發(fā)展趨勢明顯，1990年12月28日的《中華人民共和國殘疾人保障法》，標志殘疾人福利進入法制時代。李杰：《淺談我國殘疾人福利立法現(xiàn)狀及完善》，《中國殘疾人》2004年第11期。目前，總體來說，殘疾人“保障法”向“社會福利法”轉(zhuǎn)型和升級的主客觀條件已成熟。劉繼同：《實現(xiàn)由社會保障向社會福利制度的戰(zhàn)略升級》，《中國社會報》2009年1月19日。最后，建國60年尤其是改革開放30年來，中國初步形成以社會福利生產(chǎn)和生產(chǎn)性就業(yè)福利、職業(yè)康復、假肢康復、醫(yī)療康復、言語康復、社區(qū)康復、特殊教育、體育文化、社區(qū)服務、救助服務、財稅福利、權益保障、法律保護等為主要范圍內(nèi)容的殘疾人福利體系和制度框架。 簡言之，中國殘疾人社會福利政策與服務體系正在經(jīng)歷全面系統(tǒng)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，挑戰(zhàn)與機遇并存。
　　
　　三、中國殘障康復工作現(xiàn)狀與主要政策挑戰(zhàn)
　　改革開放30年來，中國病殘傷害和出生缺陷預防、殘障康復服務和殘疾人福利制度發(fā)展主要工作模式是國家級“五年發(fā)展規(guī)劃綱要”，殘障康復工作主要局限于肢體型殘疾康復。目前，中國由傳統(tǒng)“肢體型”向“社會型”殘障康復體系轉(zhuǎn)型的趨勢日益明顯，任重道遠。顯而易見，國家級“五年發(fā)展規(guī)劃綱要”是中國殘疾人福利事業(yè)發(fā)展基本策略與基本途徑，既清晰反映中國殘疾人事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與特征，又明確界定殘疾人福利事業(yè)范圍與優(yōu)先領域?！拔迥臧l(fā)展規(guī)劃綱要”的優(yōu)點是目標管理和操作性強，缺點是缺乏全面系統(tǒng)和長遠制度設計。
　　
　　
　　其次，1949年尤其是改革開放30年來，中國殘疾人福利體系正處于全面性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型過程之中，傳統(tǒng)殘疾人福利體制改革、發(fā)展與制度創(chuàng)新、體系重構(gòu)的任務繁重。全面、系統(tǒng)、快速和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型現(xiàn)實狀況迫切需要宏觀政策框架設計與長遠戰(zhàn)略規(guī)劃研究。劉繼同：《從“個人不幸”到“社區(qū)照顧”——中國殘疾人福利典范的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變》，《維實》2007年第1期。不言而喻，在新舊制度更替和制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的處境下，未來發(fā)展方向與框架設計尤為重要。
　　
　　第三，1949年尤其是改革開放30年來，中國殘疾人福利體系與社會康復事業(yè)發(fā)展的不均衡現(xiàn)象日益突出，殘疾人福利政策與人口計劃政策、教育政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、住房政策，殘疾預防政策與殘疾康復政策，視力、聽力、言語、肢體、智力、精神和多重殘疾人群的結(jié)構(gòu)比例關系、數(shù)量規(guī)模、地區(qū)分布、生活質(zhì)量，城鄉(xiāng)社區(qū)生活環(huán)境，東部、中部和西部地區(qū)，殘疾人群的性別、民族、年齡、文化、受教育程度和家庭生活狀況，各地殘疾人的工作體系，等各方面均存在顯著的差別，殘疾人群之間的“福利分層”現(xiàn)象突出，制度公平迫在眉睫。
　　第四，中國殘疾人福利服務體系建設與專業(yè)康復社會工作人才培養(yǎng)嚴重滯后，嚴重匱乏以專業(yè)康復社會工作者為核心的多學科專業(yè)康復服務隊伍，絕大多數(shù)的康復服務難以開展，殘障人群衣食住行用玩等諸多基本生活需要難以滿足，殘疾人成為看不見的隱性人群。王珍吾：《建筑環(huán)境設計呼喚人文關懷——感悟無障礙環(huán)境設計》，《城市開發(fā)》2003年第4期。令人鼓舞的是，2000年以來，作為醫(yī)務社會工作重要部分的康復社會工作異軍突起，發(fā)展迅猛，越來越多的社會工作者進入康復領域，為殘疾人群及其家庭提供專業(yè)的社會服務。
　　第五，中國殘疾人福利政策框架設計與服務體系發(fā)展的基礎理論研究不足、不深和不透?；A理論和應用性政策研究滯后的結(jié)果是，一方面嚴重制約殘疾人福利事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，另一方面導致諸多理論政策爭議議題，混淆人們的思想，妨礙人們的判斷，影響人們的選擇。更重要的是，基礎理論和宏觀政策研究滯后結(jié)果是服務難以實現(xiàn)專業(yè)化，停留經(jīng)驗層次。陳澤順：《關于加強殘疾人事業(yè)理論研究和實踐總結(jié)的思考》，《中國殘疾人》2004年第3期。例如，社會福利企業(yè)的性質(zhì)、本質(zhì)是屬于“企業(yè)”范疇，還是屬于“事業(yè)”范疇的理論爭議，慈善、公益、社會救助、社會保險、社會保障、社會福利與社會福祉等核心概念的區(qū)分等。劉繼同：《慈善、公益、保障、福利事業(yè)與國家職能角色戰(zhàn)略定位》，《南京社會科學》2010年第1期。簡言之，1949年尤其是改革開放30年來，中國殘疾人福利政策既取得世人矚目的輝煌成就，又正處于全面、系統(tǒng)和戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型過程之中，宏觀思考、戰(zhàn)略規(guī)劃和制度框架設計迫在眉睫。
　　四、中國“積極性”殘障福利政策框架與服務體系
　　中國社會政策與社會福利時代的主題，社會立法與立法模式轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略重點，以改善民生為重點的社會建設和構(gòu)建和諧社會，“不約而同”共同聚焦于中國特色社會福利制度建設，殷切呼喚“積極性”社會福利政策框架與福利服務體系，其最終目的是構(gòu)建具有中國特色的使“全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的福利化和諧社會。但是，長期以來，由于帝國主義文化侵略和基督教會的慈善救濟福利工作，計劃經(jīng)濟體制，左傾革命、冒進意識形態(tài)，“先生產(chǎn)、后生活”的生產(chǎn)性福利思想，對西方福利國家的恐懼，及經(jīng)濟社會發(fā)展階段局限性等因素影響，社會福利觀念和福利制度建設始終受到壓抑。劉繼同：《生活質(zhì)量與需要滿足：五十年來中國社會福利研究概述》，《云南社會科學》2003年第1期。這種經(jīng)濟增長型政策模式適應計劃經(jīng)濟體制，并為當時經(jīng)濟建設與社會發(fā)展作出重要貢獻。改革開放以來，伴隨封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)變，國家、市場、市民社會間關系框架的形成，市場經(jīng)濟體制和市民社會作為第二部門和第三部門出現(xiàn)，“單位人”向“社會人”全面轉(zhuǎn)變，尤其是國人社會需要結(jié)構(gòu)體系發(fā)生重大的變化，社會風險、社會不穩(wěn)定因素、不確定因素和政府職能轉(zhuǎn)變，迫切需要國家承擔應有的福利責任，廣泛干預社會生活，防范化解社會風險，積極性社會福利政策應運而生，并成為社會政策、社會福利、社會立法時代的戰(zhàn)略重點。劉繼同：《新時期民政工作的戰(zhàn)略定位與積極福利政策》，《中國社會報》2003年6月19日。不言而喻，積極性殘障福利政策是積極性福利政策重要組成部分，二者是整體與局部的關系。
　　
　　
　　
　　總體來說，“積極性”福利政策的對應物是消極性、補缺性、道德化和經(jīng)濟性福利政策，“積極性”殘障福利政策的對應物是傳統(tǒng)的勞動就業(yè)和強調(diào)個人責任、家庭照顧型福利政策?！皞鹘y(tǒng)性”福利政策主要適應傳統(tǒng)社會需要，“積極性”福利政策主要適應現(xiàn)代社會的需要。毫無疑問，區(qū)分傳統(tǒng)福利政策與現(xiàn)代積極性福利政策的關鍵有四：一是福利哲學與價值觀，二是政府結(jié)構(gòu)職能與角色地位，三是社會福利制度范圍內(nèi)容與優(yōu)先領域，四是服務提供方式。
　　為了充分踐行“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”的科學發(fā)展理念，加快以改善民生為重點的社會建設，構(gòu)建福利化和諧社會，按照福利與人類需要的理論，Do