改革江蘇水利工程水價財政補貼方式分步走的設(shè)想

　　【摘要】 為充分發(fā)揮價格杠桿作用，實現(xiàn)水資源合理優(yōu)化配置，建立節(jié)水型社會，必須改革江蘇現(xiàn)行的水利工程供水價格補貼機制，實現(xiàn)水價財政補貼由暗補到明補的轉(zhuǎn)變?？紤]到現(xiàn)行水價管理體制和運行機制，以及用水戶對水價的承受能力，為避免大的波動，水價改革要采取分步走的方針?？赏ㄟ^對現(xiàn)行財政補貼經(jīng)費承包、水價按實際供水成本收費、水價完全市場化三步走的策略，真正實現(xiàn)水的商品屬性，實現(xiàn)節(jié)約用水和經(jīng)濟(jì)效益的有機結(jié)合。
　　【關(guān)鍵詞】 水利工程水價； 財政補貼； 改革； 設(shè)想
　　
　　一、江蘇水利工程供水價格現(xiàn)狀
　　
　　江蘇省從1982年開始征收水利工程水費（以下簡稱水費），至今經(jīng)歷了四次水價改革（1982年、1989年、1995年、2000年）。目前執(zhí)行的第四步水價（蘇價工［2000］142號、蘇水經(jīng)［2000］7號文）是2000年經(jīng)省政府同意、江蘇省物價局與省水利廳聯(lián)合制定的（見表1），全省水價實行分類分片定價，綜合水價為1.85分/立方米。從2001年1月1日起，水費由事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費管理，水利工程供水開始實行市場化運作。2008年10月，江蘇省物價局與省水利廳聯(lián)合出臺了《江蘇省水利工程供水價格管理實施辦法》，標(biāo)志著江蘇省水價改革步入了一個新階段。
　　
　　二、江蘇水利工程供水水費計收和使用管理
　　
　?。ㄒ唬┧M計收管理
　　由于江蘇地勢平坦、河湖眾多、水網(wǎng)密布，全省除水庫可基本單獨供水外，其他地區(qū)則實行跨流域調(diào)水，閘站聯(lián)合運行的統(tǒng)一調(diào)度供水。由于這一供水特點，江蘇省現(xiàn)行水費計收管理體制，除水庫片外，絕大多數(shù)供水工程管理單位無法直接收費，只能通過建立省、市、縣三級水費專管機構(gòu)進(jìn)行收費，實行統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的管理模式。省級機構(gòu)不直接收取水費，由市、縣兩級機構(gòu)收取，水費專戶設(shè)置到縣，省、市、縣三級按照一定比例對收取的水費進(jìn)行分成，實現(xiàn)對本級供水成本的補償。
　　江蘇自1982年征收水費以來，每年各類實收水費一直以農(nóng)業(yè)水費為主，所占比例一直在50%以上，近年來非農(nóng)業(yè)水費實收數(shù)有所上升。由于農(nóng)業(yè)用水的特點基本上以漫灌方式為主，目前無法實行計量收費，因此現(xiàn)階段江蘇省絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)水費采取按畝計收方式。非農(nóng)業(yè)水費基本實現(xiàn)按方收費。
　?。ǘ┧M使用管理
　　根據(jù)1992年制定的《江蘇省水利工程水費財務(wù)管理辦法》（目前沒有出臺新辦法），水費收入主要用于水利供水工程和綜合利用工程供水部分的管理費和運行費、維修養(yǎng)護(hù)費、大修理及更新改造費用，以及各級水費專管機構(gòu)經(jīng)核定的人員管理費用。成本支出中沒有計入固定資產(chǎn)（供水工程）折舊。
　　國家發(fā)改委和水利部2003年出臺的《水利工程供水價格管理辦法》，對水利工程水費的使用和管理要求按照國務(wù)院財政和水行政主管部門有關(guān)財務(wù)會計制度執(zhí)行，但財政部1994年頒布的《水利工程管理單位財務(wù)制度》和《水利工程管理單位財務(wù)會計制度（暫行）》對水費的使用管理規(guī)定已不能適應(yīng)《水利工程供水價格管理辦法》的要求。
　　
　　三、江蘇水利工程供水成本現(xiàn)狀
　　
　?。ㄒ唬┙K目前水利工程供水財政支出方式
　　1.省屬供水工程管理單位負(fù)責(zé)重要節(jié)點、樞紐工程（梯級抽水泵站、主要分水節(jié)制閘）的運行、維護(hù)和管理。供水單位的人員工資管理費按部門預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)編制，全額由省財政負(fù)擔(dān)；省財政另行下?lián)芸购捣陂g的電費、油料費和其他費用等翻水運行成本。
　　2.市、縣管理的省指定抽水泵站由省水行政主管部門核定固定補助經(jīng)費，省財政轉(zhuǎn)移支付給市、縣財政；日常經(jīng)費由市、縣財政負(fù)擔(dān)；抗旱翻水期間的電費、油料費和其他費用等翻水運行成本由省水利廳審核、省財政下達(dá)。
　　3.省屬供水工程管理單位和市、縣管理的省指定抽水泵站的大站維修養(yǎng)護(hù)費和防汛、歲修經(jīng)費由省財政專項下達(dá)，以彌補翻水期間的供水工程運行損耗（相當(dāng)于補償供水工程折舊）。
　　4.市、縣屬供水工程管理單位各類費用主要由地方財政承擔(dān)，省財政根據(jù)每年防汛抗旱開機情況給予適當(dāng)補助。
　?。ǘ┙K現(xiàn)行水利工程供水成本
　　2003年開展的江蘇省水利供水成本測算研究，以國家發(fā)改委、水利部頒布的《水利工程供水價格管理辦法》規(guī)定的成本項目為依據(jù)，水利工程供水成本價格由供水生產(chǎn)成本（直接工資、直接材料費、其他直接支出以及固定資產(chǎn)折舊費、修理費、水資源費等制造費用）、供水生產(chǎn)費用（銷售費用、管理費用、財務(wù)費用）、利潤和稅金組成，測算的全省實際供水成本為6.3分/立方米（未計入水資源費、利潤和稅金）。
　　
　　四、江蘇水利工程供水價格財政補貼和不利影響
　　
　?。ㄒ唬┙K現(xiàn)行水價財政補貼方式
　　江蘇現(xiàn)行綜合水價1.85分/立方米，約占2003年測算的實際供水成本6.3分/立方米的30%，實際用水價格與供水成本之間存在著巨大的價差。這一塊價差在目前運行機制下表現(xiàn)為：全省每年實際收取的水利工程水費遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補供水成本支出，用水戶的用水成本遠(yuǎn)低于實際成本，每年財政所承擔(dān)的供水單位人員工資管理費的大部分和防汛、歲修、大站維修養(yǎng)護(hù)、抗旱翻水費支出形成了一種對用水戶用水價格的補貼（財政暗補）。
　?。ǘ┯嘘P(guān)財政補貼的概念
　　財政補貼是政府為了履行社會和經(jīng)濟(jì)管理職能，根據(jù)一定時期國家政治經(jīng)濟(jì)形勢的需要，以直接或間接的方式，對經(jīng)濟(jì)組織和城鄉(xiāng)居民進(jìn)行的無償補助。目前我國財政補貼大致有四類，即價格補貼、企業(yè)虧損補貼、利息費用補貼和居民生活補貼。其中價格補貼是我國財政補貼的主要組成部分。財政補貼是一種轉(zhuǎn)移性支出，這種做法是政府不直接到市場上進(jìn)行購買，而是把財政資金轉(zhuǎn)移給接受轉(zhuǎn)移資金的企業(yè)和個人去市場上購買商品和勞務(wù)。財政補貼有很強的政策性，不能挪作他用?？梢詫ω斦a貼實行專戶管理，資金封閉運行。
　　財政補貼又可分為暗補和明補兩種形式。財政暗補：是國家通過補貼，給生產(chǎn)經(jīng)營單位以一定的價差，使某些商品或勞務(wù)以低于其真實價值的價格供給消費者的一種財政補貼。如江蘇省的水價實質(zhì)上即為一種價格的暗補。財政明補：是國家直接給消費者提供現(xiàn)金，以提高其經(jīng)濟(jì)收入的一種財政補貼。
　　
　?。ㄈ┧畠r補貼的不利影響
　　水價財政補貼維持了供水單位運行，但供水單位的供水工程折舊得不到完全補償，供水設(shè)施得不到充分的維護(hù)保養(yǎng)。在現(xiàn)行水價管理體制和運行機制下，供水單位的供水設(shè)施老化失修，供水時不計供水成本，不講求經(jīng)濟(jì)效益；用水戶用水時無節(jié)制，吃大鍋水，浪費嚴(yán)重。由于水價在水資源配置中的價格杠桿作用沒有得到充分體現(xiàn)，供水單位和用水戶的經(jīng)濟(jì)利益無直接聯(lián)系，造成了水資源的大量浪費，同時加重了財政負(fù)擔(dān)。如此，不能引起全社會對節(jié)約用水重要性的充分認(rèn)識，不能調(diào)動起全社會保護(hù)水資源的自覺性和積極性。
　　
　　五、改革江蘇水價財政補貼方式分步走的設(shè)想
　　
　　第一步：對現(xiàn)行財政補貼經(jīng)費實行年度承包。維持現(xiàn)行運轉(zhuǎn)方式，保留各級供水單位的人員管理費等基本財政補助經(jīng)費，由各級水利主管部門對財政承包各供水單位每年所需的防汛、歲修、大站維修養(yǎng)護(hù)、抗旱翻水費（根據(jù)3—5年平均值）負(fù)責(zé)管理。承包基數(shù)一定3—5年不變，隨著水價提高，水費收入增加，承包基數(shù)3—5年后逐年減少。
　　具體操作：
　　1.根據(jù)各供水單位防汛、歲修、大站維修養(yǎng)護(hù)、抗旱翻水費等多年平均值（3—5年），由各級水利主管部門對財政進(jìn)行年度承包，并根據(jù)各供水單位的實際翻水情況進(jìn)行調(diào)劑使用。如有節(jié)余，一部分節(jié)余資金根據(jù)當(dāng)年各供水單位供水成本與多年（3—5年）平均翻水量比值下降程度進(jìn)行獎勵（目的是調(diào)動供水單位積極性，降低供水成本，也為今后供水成本測算打下基礎(chǔ)），一部分節(jié)余資金則專項用于供水和節(jié)水設(shè)施的建設(shè)。遇到特殊情況（如特大洪澇或干旱），由財政根據(jù)實際情況追加承包經(jīng)費。
　　
　　2.各市、縣水費專管機構(gòu)負(fù)責(zé)按現(xiàn)行或逐步提高的水價收取水費并上繳到各級水利主管部門（維持現(xiàn)有的省、市、縣水費分成比例不變）。
　　3.隨著水價的逐步提高，各級水利主管部門收取的水費逐年增加，對財政承包的年度補貼經(jīng)費3—5年后可逐年減少。
　　該方案可使供水單位自覺節(jié)約供水成本，工程運行、維修、養(yǎng)護(hù)有序進(jìn)行；各級水利主管部門可以掌握各供水單位每年的實際供水成本和翻水量情況；隨著水價逐步提高，3—5年后年度承包經(jīng)費逐年減少，財政補貼（暗補）也逐年減少，但尚不能達(dá)到使用水戶自覺節(jié)約用水的目的。
　　第二步：按實際供水成本收取水費。隨著全省穩(wěn)步提高水價，取消各級供水單位的人員管理費等財政基本補助經(jīng)費和防汛、歲修、大站維修養(yǎng)護(hù)、抗旱翻水費等年度承包經(jīng)費，各供水單位根據(jù)實際供水成本價格（不計稅金和利潤）并按實際翻水量計算應(yīng)收水費。應(yīng)收水費與實收水費（按當(dāng)時執(zhí)行水價計算）之間的差額部分由各級水利部門向財政收取，并支付給各供水單位。
　　具體操作：
　　1.財政對各供水單位不再直接補助人員管理費和防汛、歲修、大站維修養(yǎng)護(hù)、抗旱翻水費等，各供水單位按照《水利工程供水價格管理辦法》規(guī)定的成本項目測算實際供水成本價格（3—5年平均值，不計稅金和利潤），并按每年實際翻水量計算每年應(yīng)收水費總和。
　　2.省、市、縣開始實行分段分級計價，每年由省、市、縣水費專管機構(gòu)負(fù)責(zé)按逐步提高后的水價向用水戶收取水費，收取的水費匯繳到各級水利主管部門（留給省、市、縣水費專管機構(gòu)經(jīng)核定的人員管理費）。
　　3.每年各供水單位應(yīng)收水費與實收水費之間的差額部分由各級水利部門匯總、審核后，向財政收取。
　　4.各級水利主管部門負(fù)責(zé)將實收水費和向財政收取的水費支付給各供水單位（按實際供水成本計算）。
　　該方案既可使供水單位進(jìn)一步加大節(jié)約成本的力度，工程有序管理和良性運行，也使用水戶進(jìn)一步采取節(jié)水措施；財政補貼（暗補）進(jìn)一步減少。但水價并未完全到位，未完全走向市場，不能完全達(dá)到節(jié)約用水、優(yōu)化配置水資源的目的。
　　第三步：水價完全市場化，財政對水價實行價格明補。水價完全走向市場，按供水成本加規(guī)定的利潤率計價（農(nóng)業(yè)水價按補償供水生產(chǎn)成本、費用的原則核定，不計利潤和稅金）。財政對用水戶實行終端價格補貼（明補），將市場化水價與當(dāng)時執(zhí)行水價的差額部分以現(xiàn)金形式補貼到用水戶，實行“核定基數(shù)，包干使用，節(jié)余歸己，超支不補”。水費完全按照“按實用水，計量收費；計劃用水，基價收費；超計劃用水，累進(jìn)加價收費”。
　　具體操作：
　　1.每年由省水利廳和省財政廳聯(lián)合下達(dá)全省用水計劃和財政補貼計劃；計劃內(nèi)用水按基本水價，與當(dāng)?shù)亟K端水價的差額，由財政補貼到用水戶，實行價格明補。該筆資金必須專戶存儲、?？顚Ｓ?、不能與其他資金混合使用。
　　2.省、市、縣水利部門將用水計劃下達(dá)到各用水戶，財政部門將補貼款撥付到各用水戶（采取按月?lián)芨叮?。對未超過計劃用水有節(jié)余的用水戶，節(jié)約用水將使補貼款形成一種節(jié)余，可以促使用水戶進(jìn)一步采取節(jié)水措施；對超計劃用水戶將按“超計劃用水，累進(jìn)加價收費”，逾期不交將加收滯納金，并對其用水加以限制，這樣可以有力地促使其節(jié)約用水。
　　3.省、市、縣水費專管機構(gòu)負(fù)責(zé)按市場價向各用水戶收取水費，水費完全按照“按實用水，計量收費；計劃用水，基價收費；超計劃用水，累進(jìn)加價收費”。收取的水費專戶存儲并上繳各級水利主管部門（留給省、市、縣水費專管機構(gòu)經(jīng)核定的人員管理費）。
　　4.各級水利主管部門將收取的水費一部分按各供水單位供水成本加微利（低于規(guī)定的利潤率）的價格和實際翻水量計算后支付給各供水單位，一部分繼續(xù)用于供水和節(jié)水設(shè)施的改造。
　　該方案建立在水價完全走向市場、各供水口門的計量設(shè)施相對完善、各用水戶的用水定額經(jīng)過重新測算且比較合理的基礎(chǔ)上。通過價格杠桿機制，使用水戶自覺節(jié)約用水，水資源得到合理優(yōu)化配置；供水單位和供水工程走上有序管理和良性循環(huán)發(fā)展的軌道；也使財政補貼達(dá)到最小，財政補貼發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)效益。
　　
　　六、結(jié)語
　　
　　改革水價補貼方式，變暗補為明補，充分發(fā)揮價格杠桿作用，可以改變目前供水過程中不計成本、不講求經(jīng)濟(jì)效益，供水工程折舊得不到補償、供水設(shè)施超負(fù)荷運行的狀況；可以更好地促使用水戶節(jié)約用水，建立節(jié)水型社會；還可以合理優(yōu)化配置水資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。
　　考慮到水價提高涉及面廣，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，因此水價改革要采取“積極穩(wěn)妥，分步實施，積累經(jīng)驗，逐步到位”的方針和策略，最終實現(xiàn)水價完全走向市場。●
　　
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