基于現(xiàn)代大學(xué)治理的高校財務(wù)治理模式淺析

　　【摘要】 根據(jù)我國現(xiàn)階段國情和發(fā)展趨勢，現(xiàn)行的高校財務(wù)治理模式已經(jīng)不適應(yīng)高校多利益相關(guān)者參與治理的形勢。文章基于現(xiàn)代大學(xué)治理模式的新趨勢——“復(fù)合共治”的視角，對高校的利益相關(guān)者進(jìn)行分類組成三個機構(gòu)，并通過監(jiān)察機制將各機構(gòu)之間的財務(wù)關(guān)系明晰化，從而提出高校財務(wù)治理新模式：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、獨立管理、透明執(zhí)行、共同監(jiān)督”。
　　【關(guān)鍵詞】 財務(wù)治理結(jié)構(gòu)； 復(fù)合共治； 利益相關(guān)者； 大學(xué)治理
　　
　　一、現(xiàn)代大學(xué)治理的趨勢
　　
　?。ㄒ唬┭芯勘尘?br/>　　2010年7月《國家中長期教育發(fā)展綱要》中，首先，明確提到現(xiàn)代學(xué)校制度“推進(jìn)政校分開、管辦分離。適應(yīng)中國國情和時代要求，建設(shè)依法辦校、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系?！边@就要求我國高校建設(shè)具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)治理制度。其次，《綱要》也提出：“加強教職工代表大會、學(xué)生代表大會建設(shè)，發(fā)揮群眾團體的作用”。這一點要求我國高校重視高校內(nèi)部利益相關(guān)者中的教職工和學(xué)生在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中不可或缺的地位，也可以看出高校利益相關(guān)者的地位日趨顯著和種類的日趨多元化。最后，《綱要》指出：“擴大社會合作，探索建立高等學(xué)校理事會或董事會，健全社會支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機制”。這一點要求高校注重建立與高校外部利益相關(guān)者的聯(lián)系。從《綱要》中可以看出。政府正在著力改變高校單一的管理學(xué)校的方式，改變傳統(tǒng)的僵硬的高校治理結(jié)構(gòu)。
　　高校教育的大眾化必然伴隨著高等教育辦學(xué)模式的多樣化、管理上的自主化與分權(quán)化、資源籌措的多元化、院校的個性化等一系列重大變化。因此構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，將傳統(tǒng)科層管理與現(xiàn)行的共同治理思想相結(jié)合，形成秉承傳統(tǒng)與吸納新政的復(fù)合共治是我國現(xiàn)代大學(xué)制度的切實之路。
　?。ǘ┈F(xiàn)代大學(xué)治理的趨勢——復(fù)合共治
　　復(fù)合共治是以高校利益相關(guān)者的共同利益為基礎(chǔ)，不同的治理方式相互合作和補充，共同協(xié)調(diào)治理大學(xué)的一種互動機制?！妒澜绺叩冉逃髸浴分赋觯骸坝嘘P(guān)各方——國家的和學(xué)校的決策者、教學(xué)人員、研究人員和學(xué)生及高等學(xué)校的技術(shù)和行政人員、職業(yè)界和社會團體之間的合作伙伴關(guān)系與聯(lián)盟是進(jìn)行改革的一支強大力量，以共同利益、相互尊重和相互信任為基礎(chǔ)的合作伙伴關(guān)系，應(yīng)該成為改革高等教育的主要方式?！?br/>　　復(fù)合共治為現(xiàn)代大學(xué)治理提供了一個新的方向，其具有五個方面的特征：第一，復(fù)合共治主體是由多個利益相關(guān)者組成；第二，復(fù)合共治是多維的；第三，復(fù)合共治是一個協(xié)商合作、相互學(xué)習(xí)的關(guān)系；第四，利益相關(guān)者是復(fù)合共治的基本單位；第五，要使治理可持續(xù)地進(jìn)行，必須提高利益相關(guān)者的自覺性和主動性，保持它們之間持續(xù)性的民主對話和互動，并及時將矛盾和風(fēng)險化解。
　　復(fù)合治理的大學(xué)系統(tǒng)是至少利用兩種不同的模式來治理大學(xué)，當(dāng)治理方式達(dá)到微妙的動態(tài)平衡后，就實現(xiàn)了復(fù)合共治。一般有兩種治理模式：行政性治理和社會性治理。行政人員代表政府治理高校，是行政性治理的主體。由于大學(xué)各利益相關(guān)者的利益訴求不同，可能會產(chǎn)生對立和摩擦，有時會造成資源的巨大浪費。大學(xué)必須有組織來權(quán)衡和調(diào)節(jié)各種利益沖突，使得對立和摩擦降到最低。因此，治理過程需要協(xié)商和溝通，單一的行政命令式治理顯然不適應(yīng)，需要多方面協(xié)商的社會性治理。因此，大學(xué)的兩種治理模式是相互聯(lián)系的，并且是不可相互替代的。一方面行政性治理結(jié)構(gòu)主要是各種利益主體的正式組織結(jié)構(gòu)和正式契約關(guān)系，通過正式的制度安排可以減少主體間的摩擦和沖突，降低交易成本；另一方面，社會性治理方式可以被看作是社會層面的自治組織，是按照社會的運行邏輯與發(fā)展規(guī)律而采取的一種治理方式。
　　綜上所述，高校復(fù)合共治的原則包括五個部分：一是高校治理應(yīng)保護(hù)政府對高校的宏觀指導(dǎo)和控制，權(quán)衡和調(diào)節(jié)各種利益沖突，將對立和摩擦降到最低；二是應(yīng)該平等對待各個利益相關(guān)者；三是應(yīng)該確認(rèn)高校利益相關(guān)者的合法權(quán)利，鼓勵高校與他們開展積極的合作；四是應(yīng)確保及時、準(zhǔn)確地披露所有與高校有關(guān)的實質(zhì)性事項的信息；五是校董會應(yīng)該確保對高校的戰(zhàn)略指導(dǎo)，對行政管理層的有效控制，對學(xué)術(shù)科研層的有效放權(quán)，校董會應(yīng)對學(xué)校和利益相關(guān)者負(fù)責(zé)。
　　
　　二、目前高校財務(wù)治理模式的缺陷
　　
　　首先，高校獨立辦學(xué)的法人地位難以保障，產(chǎn)權(quán)不明晰。從高校的自治程度來看，我國努力建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的高校管理體制，并希望通過改革收費制度、鼓勵高校拓展籌資渠道、擴大高校自主招生權(quán)等方式不斷強化高校的獨立法人地位，但事實上政府部門在決策上擁有更多話語權(quán)而難以實現(xiàn)對高校的宏觀管理。
　　其次，法人治理結(jié)構(gòu)不完善。我國高校辦學(xué)經(jīng)費來源多渠道的格局已經(jīng)形成，但是我國目前的治理結(jié)構(gòu)主要是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校長作為學(xué)校的法人代表，下設(shè)若干副校長協(xié)助分管有關(guān)工作。然而，這些機構(gòu)的成員往往缺少教職工、學(xué)生及其家長、銀行、捐款人等其他利益相關(guān)者的代表，決策結(jié)果往往不會顧及和保護(hù)其他利益相關(guān)者的利益。同時，高?！皟?nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重，損害了各利益相關(guān)者的利益。由于缺乏強有力的監(jiān)管以及信息不對稱的存在，高校內(nèi)部存在負(fù)責(zé)人意志取代民主決策和管理、理財意識淡薄、財務(wù)行為盲目性和隨意性較大等弊端。
　　最后，高校很少將財務(wù)治理和財務(wù)管理有效地銜接起來。很多財務(wù)管理人員不重視財務(wù)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，不僅忽視了對高校經(jīng)濟效益的權(quán)衡，而且導(dǎo)致高校外部利益相關(guān)者對高校財務(wù)監(jiān)控的弱化及其財務(wù)利益的受損，從而加劇財務(wù)沖突和財務(wù)道德的失落。
　　
　　三、基于現(xiàn)代大學(xué)治理的高校財務(wù)治理模式
　　
　　在市場經(jīng)濟條件下，高校作為相對獨立的自主辦學(xué)法人實體，開始面臨財務(wù)管理難題，而這些問題很大程度上都與高校的受托責(zé)任不明、財務(wù)治理結(jié)構(gòu)混亂有關(guān)。因此，筆者認(rèn)為基于復(fù)合共治的高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)非常適用于現(xiàn)階段高校的財務(wù)管理，這種模式合理地將傳統(tǒng)的行政性治理和現(xiàn)代利益相關(guān)者理論相結(jié)合，即有助于明確和規(guī)范高校委托代理關(guān)系中委托方和受托方的權(quán)責(zé)利，又有助于增強高校對市場環(huán)境的適應(yīng)能力。
　　
　?。ㄒ唬┗趶?fù)合共治的高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)
　　根據(jù)復(fù)合共治理論，本文將重新構(gòu)建高校的財務(wù)治理結(jié)構(gòu)，以期提高高校的財務(wù)治理效率。首先，要準(zhǔn)確定位政府單位對學(xué)校財務(wù)的管理程度。一般情況下，政府的職責(zé)類似于公司股東，只干涉學(xué)校的大政方針，具有選舉與被選舉為校董會、校監(jiān)事會成員，審查高校財務(wù)狀況，強制解散、合并學(xué)校的權(quán)力。其次，要明確高校的利益相關(guān)者及其對高校的重要程度。目的是為了厘清財務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的歸屬。再次，將財務(wù)決策權(quán)、財務(wù)執(zhí)行權(quán)和財務(wù)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行合理分配，這是重新構(gòu)造高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于我國國家財產(chǎn)歸全民所有，因此作為公立高校必須體現(xiàn)國家利益，同時要兼顧高校各個利益相關(guān)者。最后，采用監(jiān)察機制將各個利益相關(guān)者銜接起來。具體的結(jié)構(gòu)如下。
　　
　　1.利益相關(guān)者
　　結(jié)合我國高?，F(xiàn)狀，其利益相關(guān)者包括內(nèi)部的教職工、研究人員、學(xué)生以及外部的政府、企業(yè)、科研經(jīng)費出資人、捐款人、銀行、校友、學(xué)生家長、媒體以及其他相關(guān)公共機構(gòu)等等。
　　2.政府
　　政府作為全國人民的代理人，對高校的大政方針擁有最終裁定和決策權(quán)。當(dāng)各個利益相關(guān)者發(fā)生利益沖突時，政府就應(yīng)權(quán)衡和調(diào)節(jié)各種利益沖突，使對立和摩擦降到最低；當(dāng)財務(wù)治理中出現(xiàn)重大事件或重大披露時，校董會應(yīng)該有最終的裁定和決策權(quán)。
　　3.財務(wù)治理決策機構(gòu)（校董會）——高校財務(wù)決策權(quán)
　　
　　黨委書記兼校董會主席的財務(wù)治理決策機構(gòu)（校董會），以黨委書記為校董事會主席并實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長責(zé)任制，董事會成員包括黨委書記、校長、教職工代表、學(xué)生代表、政府部門代表、企業(yè)代表、校友代表、金融機構(gòu)代表、社會公眾代表等。整個校董會作為最高決策層制定學(xué)校的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)一學(xué)校的財務(wù)政策，對具有全局性的投資、籌資、支出項目進(jìn)行決策，審議學(xué)校預(yù)決算報告，監(jiān)督及考評學(xué)校的運作績效。
　　4.財務(wù)治理執(zhí)行機構(gòu)（校務(wù)委員會）——高校財務(wù)執(zhí)行權(quán)
　　校長兼首席執(zhí)行官的財務(wù)治理執(zhí)行機構(gòu)（校務(wù)委員會），主要提出學(xué)校年度預(yù)決算報告，在預(yù)算內(nèi)提出或?qū)徸h重大資金調(diào)度及安排，合理規(guī)劃并有效執(zhí)行各項籌資、投資及支出活動。同時可以培養(yǎng)財務(wù)管理人員的職業(yè)經(jīng)理人素質(zhì)，在條件成熟的情況下對其進(jìn)行職業(yè)規(guī)劃及培訓(xùn)，或從社會中引進(jìn)專業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人。
　　5.財務(wù)治理監(jiān)督機構(gòu)（校監(jiān)事會）——高校財務(wù)監(jiān)督權(quán)
　　建立以教代會領(lǐng)銜的財務(wù)治理監(jiān)督機構(gòu)，既考慮到了代表學(xué)校不同利益集團的教師、學(xué)生、其他職工的權(quán)利，又使高校的財務(wù)監(jiān)督工作更加獨立和有效。該機構(gòu)除了具有監(jiān)督權(quán)之外，還應(yīng)促使高校建立公開、透明、互動的財務(wù)信息披露系統(tǒng)，披露與學(xué)校有關(guān)的全部重大問題，保證利益相關(guān)者公平地獲得真實、準(zhǔn)確、完整、及時的財務(wù)信息。
　　6.三大機構(gòu)的鏈接——監(jiān)察機制
　　以上三大機構(gòu)可以通過監(jiān)察機制有效鏈接起來，形成完整的高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)框架。監(jiān)察機制貫穿高校的財務(wù)決策層、財務(wù)執(zhí)行層和財務(wù)監(jiān)督層，其涉及外部和內(nèi)部，而真正起作用的是由高校利益相關(guān)者參與的外部監(jiān)察機制。這種多元化的機制能夠保證高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)、獨立和公平，從而加強對高校財務(wù)工作的經(jīng)濟責(zé)任績效考核，避免資源的浪費、負(fù)債的過度增加和工作上的低效。具體的高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)如圖1。
　?。ǘ┗趶?fù)合共治的高校財務(wù)治理體系
　　高校財務(wù)治理就是一種有效的制衡機制，既是規(guī)范高校內(nèi)部外部不同權(quán)力主體間相互責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的制度安排，又是有效地對組織內(nèi)部管理者的激勵和監(jiān)督機制。高校財務(wù)治理是由委托代理問題而產(chǎn)生，旨在解除高校各級管理者的受托責(zé)任。可見高校財務(wù)治理與財務(wù)管理有著相同的追求目標(biāo)，財務(wù)治理需要通過具體的財務(wù)管理活動來實現(xiàn)；財務(wù)管理需要在財務(wù)治理結(jié)構(gòu)框架下運行。在重構(gòu)的財務(wù)治理結(jié)構(gòu)框架基礎(chǔ)上，將財務(wù)管理活動重新調(diào)整，實現(xiàn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、獨立管理、透明執(zhí)行、共同監(jiān)督”的財務(wù)治理體系。
　　1.“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的特點
　　統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指在學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，校董會對學(xué)校的財會工作實施統(tǒng)一管理，其具體特點如下。
　　第一，統(tǒng)一財經(jīng)政策和制度。高等學(xué)校的財經(jīng)方針和政策，必須由學(xué)校財務(wù)處在學(xué)校財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的組織和協(xié)調(diào)下統(tǒng)一制定和頒布。校內(nèi)各單位不得為了局部利益，制定與學(xué)校政策相違背的政策。
　　第二，統(tǒng)一財務(wù)收支計劃。高等學(xué)校的財務(wù)收支計劃要根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》的要求，并結(jié)合學(xué)校各項事業(yè)發(fā)展的需要和財力的可能進(jìn)行綜合平衡，把整個財務(wù)收支計劃都納入年度財務(wù)收支計劃，并根據(jù)各項事業(yè)發(fā)展的需要和財力的可能編制綜合財務(wù)收支預(yù)算，從而確保高校資金的安全和有效利用。
　　第三，擁有最終裁定和決策權(quán)。當(dāng)各個利益相關(guān)者發(fā)生利益沖突時，校董會中代表政府的利益相關(guān)者就應(yīng)權(quán)衡和調(diào)節(jié)各種利益沖突，使得對立和摩擦降到最低；當(dāng)財務(wù)治理中出現(xiàn)重大事件或重大披露時，校董會應(yīng)該有最終的裁定和決策權(quán)。
　　2.“獨立管理”的特征
　　獨立管理是指在不損害學(xué)校教職工和校內(nèi)各單位合理經(jīng)濟利益的前提下，校務(wù)委員會對學(xué)校的財經(jīng)活動實行獨立管理，具體包括以下幾個方面：
　　第一，財權(quán)的獨立。財權(quán)的獨立主要是指學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費的統(tǒng)籌安排不受學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的影響，參考其他利益集體的建議，獨立決策財務(wù)管理活動。除了獨立核算的二級財務(wù)單位可自行使用和管理經(jīng)費外，其他校內(nèi)單位的資金必須由校務(wù)委員會獨立管理，以促進(jìn)資金的獨立統(tǒng)籌安排和合理使用，發(fā)揮資金的最佳使用效益。
　　第二，財務(wù)規(guī)章制度制定權(quán)的獨立。學(xué)校的財務(wù)規(guī)章制度由校務(wù)委員會獨立制定，不受其他權(quán)力集體的影響。
　　第三，會計事務(wù)管理權(quán)的獨立。學(xué)校的各種會計事項，只要涉及財務(wù)的，校務(wù)委員會都有獨立的角色進(jìn)行監(jiān)督并提出相關(guān)意見。同時，高校應(yīng)注重培養(yǎng)財務(wù)管理人員的職業(yè)經(jīng)理人素質(zhì)，或從社會中引進(jìn)專業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人。
　　3.“透明執(zhí)行”的特征
　　透明執(zhí)行就是在做好財務(wù)對外保密工作的基礎(chǔ)上，對財務(wù)目標(biāo)、數(shù)據(jù)、執(zhí)行過程的透明化，讓各個利益相關(guān)者口服心服，這也是為“獨立管理”的開展樹立權(quán)威性。
　　第一，財權(quán)結(jié)構(gòu)的透明化。對各利益相關(guān)者的財務(wù)決策權(quán)、財務(wù)執(zhí)行權(quán)和財務(wù)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行明晰化、規(guī)章制度化，以防止各個利益集體的利益之爭。
　　第二，資金變動透明化。定時發(fā)布財務(wù)資金的流入和流出情況以及資金的運營和運用情況。這樣為“共同監(jiān)督”提供了途徑。
　　4.“共同監(jiān)督”的特征
　　共同監(jiān)督就是高校的各個利益相關(guān)者根據(jù)具體的規(guī)則對財務(wù)的共同監(jiān)督，使其能公開、公正、公平地為高校的發(fā)展做好預(yù)算和核算。高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是教職工代表大會與校務(wù)會這個紐帶，它處于學(xué)校委托代理鏈條的中心地位。因而，建立以教代會領(lǐng)銜的財務(wù)治理監(jiān)督機構(gòu)，既考慮到了代表學(xué)校不同利益相關(guān)者的教師、學(xué)生、其他職工的權(quán)利，又使高校的財務(wù)監(jiān)督工作更加獨立和有效。
　　根據(jù)上述思路，形成重構(gòu)后的高校財務(wù)治理體系，如圖2所示。
　　
　　四、小結(jié)
　　
　　隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，大學(xué)治理和高校財務(wù)治理應(yīng)該順應(yīng)國際國內(nèi)市場的需求。本文在一定程度上結(jié)合了高校的發(fā)展趨勢和目前的管理狀況，對大學(xué)治理的新方向作了淺析，并對高校財務(wù)治理機制進(jìn)行了改革，制定了“復(fù)合共治”思想下的高校財務(wù)治理體系，以期高校最大限度地長期、持續(xù)、穩(wěn)定地與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展?！?br/>　　
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