邊界談判與國(guó)際法則

　　“老一輩革命家對(duì)國(guó)際法事務(wù)非常重視”
　　
　　以毛澤東、周恩來、陳毅等為代表的老一輩革命家對(duì)國(guó)際法事務(wù)非常重視。新中國(guó)成立不久，中央人民政府就任命著名國(guó)際法專家周鯁生、劉澤榮、涂允檀和梅汝墩為外交部條約委員會(huì)法律顧問，凌其翰、倪征噢、李浩培為委員。外交部條約委員會(huì)改制為外交部條法司后，繼續(xù)在位于北京外交部街的清朝總理衙門舊址北樓二樓辦公。當(dāng)時(shí)，周總理每年在外交部舉辦由各司司長(zhǎng)參加的宴會(huì)時(shí)，都特別邀請(qǐng)條法司專家共同赴宴，并與他一起坐在主桌。此外，周恩來和陳毅同志擔(dān)任外長(zhǎng)期間，多次專程到條法司視察，并就有關(guān)事務(wù)咨詢顧問專家的意見，體現(xiàn)了中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國(guó)際法事務(wù)的重視。
　　“文革”開始后，外交部條法司曾先后并入禮賓司、領(lǐng)事司和國(guó)際司，但因其承擔(dān)工作的重要性與專業(yè)性而最終得以恢復(fù)獨(dú)立建制。中華人民共和國(guó)恢復(fù)在聯(lián)合國(guó)合法席位后，尤其是改革開放開始后，中國(guó)加入了眾多國(guó)際組織，在國(guó)際舞臺(tái)上越來越活躍，參與國(guó)際事務(wù)越來越頻繁，這個(gè)大背景使國(guó)際法事務(wù)在我國(guó)外交工作中也越來越重要。
　　
　　邊界問題是國(guó)際法的重要內(nèi)容
　　
　　國(guó)家是國(guó)際法的主體，任何國(guó)家都不可能孤立存在。在國(guó)際交往中形成的有約束力的原則、規(guī)則和規(guī)章制度就是國(guó)際法。解決邊界問題的過程本身就是制定這些原則、規(guī)則和制度的過程；國(guó)際法的這些原則、規(guī)則和制度也貫穿在邊界問題的解決過程之中。
　　國(guó)界就是國(guó)家的界限。領(lǐng)土即是國(guó)家范圍線以內(nèi)的領(lǐng)陸、領(lǐng)水、領(lǐng)空等國(guó)家賴以存在的物質(zhì)載體，是構(gòu)成國(guó)家的最基本要素。國(guó)家邊界的確定與國(guó)際法密不可分，是國(guó)際法的重要組成部分。領(lǐng)土的性質(zhì)、劃分原則及取得方式等問題都與國(guó)際法密切相關(guān)。國(guó)際法是國(guó)家處理對(duì)外事務(wù)，尤其是與鄰國(guó)處理邊界糾紛的主要依據(jù)。
　　
　　我國(guó)建國(guó)初期根據(jù)國(guó)際法確立了解決邊界問題的基本原則
　　
　　我國(guó)解決邊界問題的基本原則是：通過外交途徑和平解決邊界問題；歷史上有條約的以條約為依據(jù)，歷史上沒有條約的根據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣加以解決；在解決邊界問題之前，保持邊界現(xiàn)狀；解決邊界問題的目的并非謀求獲取鄰國(guó)的土地，而是為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)與鄰國(guó)邊界地區(qū)的長(zhǎng)治久安。
　　
　　1　歷史上與鄰國(guó)簽訂有條約的，以條約為依據(jù)
　　清朝政府在與外國(guó)簽訂的邊界條約或類似性質(zhì)的法律文件中曾規(guī)定了與當(dāng)今俄羅斯、越南、老撾、蒙古等國(guó)的邊界，這成為新中國(guó)與這些鄰國(guó)談判解決邊界問題的歷史依據(jù)。
　　受到歷史條件和技術(shù)條件的局限，歷史上簽訂的邊界條約所規(guī)定的邊界與實(shí)際邊界狀況存在很大差異。例如，中俄邊界條約中有如下表述：“山高路遙、人跡罕至，遂遙指天山中梁為界。”這種模糊性的規(guī)定既是由于中蘇西段邊界屬高原地貌，交通不便且空氣稀薄，兩國(guó)談判官員無(wú)法親臨實(shí)地造成的，也是由于當(dāng)時(shí)地理知識(shí)并未成熟，尚未出現(xiàn)“主航道中心線、山脊或分水嶺”等專業(yè)性概念造成的。這種由技術(shù)條件造成的勘界困難的情況在建國(guó)后也曾出現(xiàn)，如在中尼邊界勘界過程中，雙方外交代表都難以登上喜馬拉雅山頂親自查看邊界實(shí)際情況，只能先派出其他工作人員到邊界進(jìn)行拍攝錄影，再向外交代表做出匯報(bào)。
　　再如，中俄歷史上簽訂的有關(guān)東段邊界的條約文本規(guī)定：“中俄邊界以額爾古納河一黑龍江烏蘇里江為界?！币袁F(xiàn)代國(guó)際法的眼光來看，這個(gè)表述沒有說清楚以江的什么位置為界，江心島嶼如何確定歸屬等問題，存在很多漏洞。這種狀況的出現(xiàn)，是由于在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，國(guó)家大多只重視航行利益，還沒有認(rèn)識(shí)到江湖作為國(guó)家的“綠色國(guó)土”所具有的漁業(yè)、能源等經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這些由歷史條件造成的局限性，都是以上條約文本表述不確切的重要原因。
　　但客觀地講，歷史上簽訂的邊界條約，雖不精確但價(jià)值重大，按照當(dāng)時(shí)的歷史條件和技術(shù)條件，能對(duì)邊界劃分規(guī)定到如此程度已無(wú)可指責(zé)。
　　值得強(qiáng)調(diào)的是，歷史上中國(guó)參與簽訂的邊界條約很多是不平等條約。例如，中俄歷次邊界條約中，除《尼布楚條約》外均是不平等條約；國(guó)民政府時(shí)期的外長(zhǎng)王世杰與蘇聯(lián)外RU7gW+cyxq8lfN6sFv6PPg==長(zhǎng)奠洛托夫簽訂的《中蘇友好條約》中，被迫承認(rèn)了外蒙古的獨(dú)立。建國(guó)后有人認(rèn)為，應(yīng)暫時(shí)擱置中國(guó)與鄰國(guó)的邊界問題談判，待國(guó)力強(qiáng)大后再解決邊界問題。這些意見雖源自拳拳愛國(guó)之心，但顯然是與國(guó)際法相關(guān)原則相悖的。根據(jù)國(guó)際法對(duì)政府繼承的有關(guān)規(guī)定，新政權(quán)有義務(wù)接受、承認(rèn)相關(guān)邊界條約。而依靠武力解決邊界糾紛的方式，在二戰(zhàn)后已經(jīng)不被各國(guó)所承認(rèn)。
　　因此，在建國(guó)前夕召開的第一屆全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議上通過的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：對(duì)于國(guó)民黨政府與外國(guó)政府所訂立的各項(xiàng)條約和協(xié)定，中華人民共和國(guó)中央人民政府應(yīng)加以審查，按其內(nèi)容，分別予以承認(rèn)、廢除、修改或重訂。這個(gè)規(guī)定也同樣適用于國(guó)民政府繼承的清政府與外國(guó)簽訂的有關(guān)條約。其中，巾國(guó)歷史上與外國(guó)簽訂的邊界條約屬于被“承認(rèn)”的范疇，新成立的中華人民共和國(guó)繼承了歷史上簽訂的有關(guān)邊界問題的法律文件。依照這個(gè)原則，在中蘇邊界談判之初，中國(guó)就表示愿意以歷史上的不平等條約為談判基礎(chǔ)；戈?duì)柊蛦谭蛟L華時(shí)，鄧小平同志再次表明了這個(gè)立場(chǎng)。
　　
　　2　歷史上與鄰國(guó)未簽訂過條約的，以傳統(tǒng)習(xí)慣為依據(jù)
　　國(guó)際法規(guī)定，對(duì)于歷史上無(wú)條約依據(jù)的邊界劃定以傳統(tǒng)習(xí)慣為依據(jù)，遵循“實(shí)際管轄”的原則。實(shí)際管轄涉及有效的防務(wù)、司法、行政管理等內(nèi)容。關(guān)于我國(guó)歷史上的實(shí)際管轄范圍問題，內(nèi)地及東南沿海地區(qū)相對(duì)明確，新疆地區(qū)在中俄有關(guān)邊界條約中也規(guī)定得比較清楚，而西南地區(qū)則相對(duì)復(fù)雜。
　　西藏、云南等地，歷史上長(zhǎng)期被分割成眾多“頭人”的領(lǐng)地，由于某區(qū)域的頭人經(jīng)常發(fā)生更換，使確定該地的歷史管轄歸屬非常困難。這些地區(qū)在建國(guó)前后大多仍處于封建社會(huì)甚至奴隸社會(huì)時(shí)期，確定其歷史歸屬自然也應(yīng)遵照封建社會(huì)和奴隸社會(huì)的傳統(tǒng)習(xí)慣。這主要包括四個(gè)要素：行政區(qū)劃設(shè)置、防務(wù)、勞役及賦稅。因此，在新中國(guó)與西南部鄰國(guó)進(jìn)行邊界談判的過程中，諸如當(dāng)?shù)鼐用裣蝾^人繳納賦稅的票據(jù)、服行勞役的記錄等都成為重要的歷史管轄確認(rèn)依據(jù)。
　　又如南海問題。盡管上世紀(jì)80年代后才生效的《國(guó)際海洋法公約》對(duì)領(lǐng)海劃分、島嶼主權(quán)歸屬等問題作出了詳盡規(guī)定，但是我國(guó)對(duì)南海諸島的主權(quán)權(quán)利是歷史性的權(quán)利，是遵循無(wú)主地先占原則取得的。因此，我們將“南海歷來是中國(guó)領(lǐng)土一部分”作為擁有對(duì)南海主權(quán)的基本理由。封建社會(huì)時(shí)期，國(guó)家在無(wú)主地上“插旗放炮、公開宣示”并實(shí)現(xiàn)“較長(zhǎng)時(shí)間無(wú)異議占領(lǐng)”即可被視作對(duì)這塊無(wú)主地獲得了主權(quán)。我國(guó)對(duì)南海諸島主權(quán)的獲得便是源自這種方式。
　　
　　邊界談判中的地名問題
　　
　　地名是國(guó)家訂立邊界條約文本的要素之一，如果談判雙方對(duì)某地稱呼方式不一致，便容易造成對(duì)邊界描述的混亂。
　　以中蘇邊界談判為例，雙方曾就海蘭泡(蘇方稱布拉戈維申斯克)這一地名產(chǎn)生分歧。海蘭泡地區(qū)歷史上曾是中國(guó)領(lǐng)土，沙皇俄國(guó)在擴(kuò)張過程中占為己有，并重新對(duì)這一地區(qū)進(jìn)行了俄語(yǔ)命名。在邊界談判中，中方堅(jiān)持要求在交換標(biāo)有主張線的地圖上使用“海蘭泡”這一名稱，而蘇方則要求使用“布拉戈維申斯克”這一名稱。蘇方認(rèn)為，該地區(qū)已經(jīng)成為蘇聯(lián)領(lǐng)土，自然應(yīng)遵照蘇聯(lián)的命名方式，這符合聯(lián)合國(guó)地名委員會(huì)提出的“名從主人”的原則。中方代表則提出，由于該地區(qū)歷史上是中國(guó)領(lǐng)土，“海蘭泡”這一稱呼已經(jīng)成為中國(guó)東北地區(qū)民眾的慣用稱呼，蘇方應(yīng)該對(duì)中國(guó)民眾的習(xí)慣予以尊重；俄國(guó)原本就是通過侵略擴(kuò)張的方式獲得了這片土地，中方已在歷史問題上做出了讓步，蘇聯(lián)應(yīng)照顧中國(guó)人民的民族情緒。蘇方代表原本擔(dān)心中國(guó)翻歷史舊賬，因此在中國(guó)代表的據(jù)理力爭(zhēng)下，最終同意采取同時(shí)保留雙方稱謂的方式解決這一問題，即雙方同意在共同勘界圖與雙邊條約中出現(xiàn)該地名時(shí)，在蘇方稱謂后加注括號(hào)寫入中方稱謂。同樣，對(duì)海參崴、廟街等地名也采取了同樣方式。
　　類似的事例還有中尼兩國(guó)邊界談判中對(duì)珠穆朗瑪峰稱謂問題的處理方式。珠穆朗瑪峰是世界第一高峰，尼方稱其為薩迦瑪塔峰。珠峰是中尼兩國(guó)人民心目中的“圣山”，具有獨(dú)特的地位，對(duì)其稱謂的處理方式直接影響兩國(guó)人民的民族情緒。最終，兩國(guó)同意采取各自命名的方式解決這一問題，在珠峰南麓注出薩迦瑪塔、北麓注出珠穆朗瑪，但指同一個(gè)山峰。
　　其實(shí)，中國(guó)政府一直重視邊境地區(qū)的稱謂問題。在1964年中蘇第一次邊界談判開始前，國(guó)務(wù)院就下發(fā)了關(guān)于“國(guó)內(nèi)地圖統(tǒng)一國(guó)界線畫法、建議對(duì)地名進(jìn)行統(tǒng)一”的通知，以體現(xiàn)中國(guó)政府對(duì)地名問題的重視和對(duì)談判的誠(chéng)意。另外，周恩來、陳毅等老一輩外交家十分重視廢除歷史上形成的帶有侮辱性的邊境地區(qū)地名或少數(shù)民族聚集地區(qū)地名。例如，我國(guó)分別將安東改稱丹東、將迪化改稱烏魯木齊、將鎮(zhèn)南關(guān)先后改稱睦南關(guān)和友誼關(guān)。
　　
　　國(guó)際法知識(shí)是外交官的重要“拐杖”
　　
　　條法司的工作專業(yè)性很強(qiáng)，從語(yǔ)言、地理、測(cè)繪到國(guó)際法、國(guó)際關(guān)系，各種知識(shí)都不可缺少。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)際法知識(shí)是外交官開展工作要借助的重要“拐杖”。國(guó)際法是各國(guó)公認(rèn)的國(guó)際關(guān)系行為準(zhǔn)則，外交官的工作更應(yīng)該以國(guó)際法作為重要的行為準(zhǔn)則。同時(shí)，劃界談判的工作更離不開國(guó)際法的相關(guān)知識(shí)，掌握了國(guó)際法的相關(guān)知識(shí)無(wú)疑會(huì)便于確定爭(zhēng)議領(lǐng)土，從而確定糾紛談判的重點(diǎn)。
　　以我國(guó)民眾普遍關(guān)注的珍寶島主權(quán)歸屬問題為例。我國(guó)參與談判的外交代表實(shí)際勘察珍寶島地形時(shí)，根據(jù)豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和地理、國(guó)際法常識(shí)，很容易得出這樣的結(jié)論：珍寶島位于烏蘇里江主航道中心線中國(guó)一側(cè)，無(wú)可爭(zhēng)議地應(yīng)是中國(guó)的領(lǐng)土。因此，盡管珍寶島的主權(quán)歸屬備受矚目，但我們并未將這一問題作為談判重點(diǎn)，因?yàn)橄嚓P(guān)的事實(shí)是清楚的，國(guó)際法的相關(guān)規(guī)定也是十分清楚的。
　　“以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”。在運(yùn)用國(guó)際法這個(gè)武器捍衛(wèi)國(guó)家利益時(shí)，同樣應(yīng)該遵循這個(gè)原則。
　　
　　以自然地貌劃界時(shí)對(duì)國(guó)際法規(guī)定所做的變通
　　
　　以山峰、河流作為國(guó)家邊界是常有的現(xiàn)象。按照公認(rèn)的國(guó)際法準(zhǔn)則，以山作為邊界，應(yīng)選取兩大流域的分水嶺或同一流域兩大支流的山脊作為邊界；以河流作為邊界，如果界河是通航河流，應(yīng)以主航道中心線為界，如果界河是非通航河流，則以主流或河流中心線為界。
　　在談判過程中，經(jīng)常會(huì)遇到國(guó)際法規(guī)定中未涉及的情況。如中蘇西段邊界談判中，涉及判斷霍爾果斯河(現(xiàn)為中國(guó)與哈薩克斯坦的界河)河源的問題。經(jīng)過中蘇雙方的交涉，最終蘇方同意了由中方提出的判斷河流主源頭的方法：距離最長(zhǎng)的源頭河段為主源；距離相同的情況下，以水量大的河段作為主源；距離與水量都相同的情況下，以與干流流向的一致程度作為判斷依據(jù)。
　　又如，中蘇西段邊界談判過程中出現(xiàn)的汗騰格里峰段劃界問題。汗騰格里峰現(xiàn)為中、哈、吉三國(guó)的交界點(diǎn)，在中俄歷史上簽訂的西段界約中曾將汗騰格里峰作為中俄界點(diǎn)。實(shí)際上，汗騰格里峰并未處于分水嶺上，與其緊緊相鄰的托木爾峰比它的海拔更高。本著尊重中俄界約對(duì)界點(diǎn)所做規(guī)定的態(tài)度，同時(shí)考慮到實(shí)際分水嶺線有被冰川切斷的狀況，中蘇雙方同意保留汗騰格里峰作為兩國(guó)界點(diǎn)，并對(duì)該段邊界進(jìn)行了文字與地圖上更細(xì)致的描述。
　　再如，中法兩國(guó)在19世紀(jì)末簽訂的《桂越界約》，曾粗略規(guī)定了中國(guó)廣西地區(qū)和越南的邊界。由于廣西多喀斯特地貌，山峰多為拔地而起，難見連綿的山脈，因此確定分水呤或山脊十分困難，這就使得中越兩國(guó)不得不以“立界樁、畫直線”的方式變通地解決了劃界問題。
　　
　　談判解決邊界問題的具體程序
　　
　　談判的基礎(chǔ)性工作是確定爭(zhēng)議領(lǐng)士，這是以雙方交換大比例尺地圖的形式進(jìn)行的。雙方在地圖上標(biāo)示不一致之處，即為邊界爭(zhēng)議地區(qū)。由制圖準(zhǔn)確性造成的河流中心線、分水嶺或山脊線的不一致，由雙方在會(huì)談紀(jì)要中進(jìn)行記錄，在勘界過程中加以解決。
　　勘界過程開始前，雙方要簽訂九個(gè)文件，分別是：《聯(lián)合勘界委員會(huì)條例》，規(guī)定聯(lián)合勘界委員會(huì)的工作原則與主要任務(wù)；《聯(lián)合工作組細(xì)則》，聯(lián)合工作組是聯(lián)合勘界委員會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)地勘界與立樁等工作；《界標(biāo)工作測(cè)量細(xì)則》，規(guī)定界標(biāo)測(cè)量方法與精度范圍；《水文工作測(cè)量細(xì)則》，規(guī)定水文測(cè)量的方法、水文圖及等深線的繪制方法等；《測(cè)圖組工作測(cè)量細(xì)則》，規(guī)定大比例尺地圖的測(cè)繪與修正工作細(xì)則；《過境簡(jiǎn)化規(guī)則細(xì)則》，準(zhǔn)許雙方勘界人員可在對(duì)方國(guó)境五公里內(nèi)自由活動(dòng)；《以界標(biāo)標(biāo)識(shí)國(guó)界細(xì)則》；《起草議定書細(xì)則》及《文件整理出版細(xì)則》。此外，雙方還要約定界樁的樹立位置。屬于以下情況的，需要樹立界樁：國(guó)界急劇變化地段或?qū)嶋H不易確定地段；界線與公路或鐵路交匯處；大型居民點(diǎn)或生產(chǎn)活動(dòng)活躍地段；內(nèi)河與界河匯合處；界河河床與主航道可能發(fā)生變化的地段；水界與陸界相互轉(zhuǎn)換地段以及以直線方式劃界時(shí)相鄰兩個(gè)界樁位于不同行政區(qū)劃的地段。
　　勘界議定書及其附圖需要雙方政府代表簽字，在各自履行國(guó)內(nèi)法定程序并相互交換批準(zhǔn)書后生效。在我國(guó)，使勘界議定書及其附圖生效的國(guó)內(nèi)法定程序，包括全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的批準(zhǔn)或國(guó)務(wù)院的核準(zhǔn)。按照慣例，要由外交部、公安部和國(guó)防部共同通知有關(guān)部門執(zhí)行。
　　以上工作細(xì)則大多是在解決各條邊界過程中形成的，這生動(dòng)地說明了邊界問題的解決過程本身就是豐富與發(fā)展國(guó)際法的過