中國(guó)城鎮(zhèn)化是超前還是滯后

　　在改革開(kāi)放以前，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平長(zhǎng)期停滯不前。改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)控制的放松，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展快車道。30年中，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平提升了約30個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化水平即將超過(guò)50％。但相對(duì)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化水平來(lái)看，中國(guó)城鎮(zhèn)化程度仍然滯后了近10個(gè)百分點(diǎn)。
　　
　　城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀
　　
　　目前中國(guó)已經(jīng)形成若干以經(jīng)濟(jì)中心和政治中心為核心的城市集群，如珠三角、長(zhǎng)三角、京津唐三大城市群，沿長(zhǎng)江、沿隴海鐵路、哈大沈大、沿京廣鐵路、濟(jì)青煙威、綿德成渝沿線、沿南昆鐵路七大城市帶，此外，以各省省會(huì)和自治區(qū)首府為核心還構(gòu)成了約三十個(gè)城市圈。
　　城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，城鎮(zhèn)化率越高，根據(jù)2009年數(shù)據(jù)計(jì)算，各地區(qū)人均產(chǎn)出與城鎮(zhèn)化率的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.872，存在極高的相關(guān)性。中國(guó)的政治中心也通常吸納了大量的經(jīng)濟(jì)資源，并發(fā)展出一系列相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，加速了城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。
　　由于中國(guó)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大差距，各地的城鎮(zhèn)化發(fā)展程度大相徑庭。北京、上海、天津三個(gè)直轄市是中國(guó)城鎮(zhèn)化率最高的地區(qū)，城鎮(zhèn)化率依次高達(dá)85.0％、88.6％和78.01％，在各省和自治區(qū)中，廣東的城鎮(zhèn)化水平最高，達(dá)到63.4％，而西藏的城鎮(zhèn)化率最低，僅為23.8％。
　　總體來(lái)看，東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化水平顯著高于中西部地區(qū)。東部地區(qū)整體城鎮(zhèn)化率為57.0％，中部地區(qū)為43.4％，西部地區(qū)為36.4％(如圖1)。
　　中國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展的路徑主要有兩條：一是把原來(lái)的農(nóng)村工商業(yè)和交通中心進(jìn)行改建擴(kuò)建，提升行政級(jí)別，更改行政區(qū)劃，建成新城鎮(zhèn)。二是把原有舊城的近郊地區(qū)劃為城鎮(zhèn)新區(qū)，征收農(nóng)民土地，投資發(fā)展工商服務(wù)業(yè)，使得近郊農(nóng)村變成城市的一部分。
　　由于舊城擴(kuò)大可能產(chǎn)生超級(jí)城市，導(dǎo)致大城市病，因此中央政府較為傾向于前一種發(fā)展路徑，但由于舊城占有大量的經(jīng)濟(jì)政治資源，財(cái)力雄厚，在實(shí)踐中舊城擴(kuò)張仍然是城鎮(zhèn)發(fā)展的主要途徑。
　　
　　城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后
　　
　　雖然過(guò)去30年中國(guó)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，但相比中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，城鎮(zhèn)化水平依然偏低。在改革開(kāi)放之初，由于嚴(yán)格的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)控制，中國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重二元化，城鎮(zhèn)化顯著滯后。以1980年為例，僅有20％左右的人口生活在城鎮(zhèn)，卻有約30％的非農(nóng)業(yè)就業(yè)人口，約70％的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)來(lái)自非農(nóng)業(yè)。造成這一現(xiàn)象的原因是農(nóng)村存在大量的剩余勞動(dòng)力，且部分小工業(yè)企業(yè)分布在農(nóng)村，而這種分散化的工業(yè)布局經(jīng)濟(jì)效率較低，違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律。在過(guò)去30年中，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)出比例、非農(nóng)業(yè)就業(yè)比例都大幅增長(zhǎng)。從1980年到2009年，中國(guó)非農(nóng)產(chǎn)出占總產(chǎn)出的比例從70％上升至90％，非農(nóng)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比例從30％上升到60％。與之相比，城鎮(zhèn)化率增速也很快，但差距并沒(méi)有明顯縮小(如圖2)。
　　從國(guó)際比較來(lái)看，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率明顯比經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后。以韓國(guó)為例，到1989年，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)中90％的產(chǎn)出來(lái)自于非農(nóng)業(yè)部門，與中國(guó)2009年類似，但當(dāng)時(shí)韓國(guó)非農(nóng)業(yè)部門就業(yè)比例占總就業(yè)人數(shù)的80.4％，城鎮(zhèn)化率達(dá)72％。與之相比，中國(guó)城鎮(zhèn)化率至少比目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低10％。
　　那么，造成中國(guó)城鎮(zhèn)化滯后的原因有哪些呢?
　　一是戶籍制度和福利非均等化影響城鎮(zhèn)化發(fā)展。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)建立了嚴(yán)密的戶籍登記制度，嚴(yán)格控制人口流動(dòng)。隨著中國(guó)社會(huì)發(fā)展，戶籍制度逐漸與社會(huì)福利相聯(lián)系，成為一種福利歧視依據(jù)。醫(yī)療、養(yǎng)老、補(bǔ)貼等福利通常又與戶籍制度相聯(lián)系，非本地戶籍的孩子入學(xué)和升學(xué)也受到一定的歧視，優(yōu)質(zhì)教育資源往往只對(duì)本地戶籍人口開(kāi)放。公務(wù)員、事業(yè)單位、國(guó)企通常只招收本地戶籍居民，部分城市還把購(gòu)車、購(gòu)房、甚至使用后付費(fèi)電話等消費(fèi)與戶籍相聯(lián)系，非本地戶籍者受一定限制。而與之相反，居民的納稅責(zé)任卻與戶籍無(wú)關(guān)。
　　
　　農(nóng)民工在城市中無(wú)法享受到基本福利，特別是子女教育和養(yǎng)老問(wèn)題無(wú)法得到根本解決，很多人因此放棄在城市中長(zhǎng)期定居，所以不能成為徹底的城市人，完成城鎮(zhèn)化。
　　二是中國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式造成在城市定居成本高昂，抑制城鎮(zhèn)化發(fā)展。中國(guó)各城鎮(zhèn)雖然都有保障性住房如經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、廉租房供給，但供不應(yīng)求，而且政府通常只對(duì)有本地戶籍的居民提供。因此，進(jìn)城農(nóng)民工基本上無(wú)法享受到住房福利。而中國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)高漲，農(nóng)民工基本不可能買房，甚至也無(wú)法承擔(dān)起條件相對(duì)較好房屋的租金。
　　有些企業(yè)為了給員工解決居住問(wèn)題，通常采取建立集體宿舍讓外地員工、特別是農(nóng)民工居住，但這種居住環(huán)境只適合員工個(gè)人而不能滿足整個(gè)家庭的居住需求。因此，農(nóng)民工通常只能把家人留在農(nóng)村，只身一人進(jìn)城打工，這使得他們無(wú)法徹底進(jìn)城。
　　三是受農(nóng)村土地制度限制，農(nóng)村居民最重要的財(cái)產(chǎn)——土地?zé)o法以合理價(jià)格變現(xiàn)，影響農(nóng)民進(jìn)城、城鎮(zhèn)化發(fā)展。根據(jù)目前的土地制度，只有通過(guò)政府規(guī)劃和征收，才能把農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變用途，變成城市用地，用于工業(yè)發(fā)展或是建造住房，但政府征收土地通常只按農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其未來(lái)的實(shí)際價(jià)值。因此，在目前的制度下，農(nóng)民無(wú)法把擁有的土地使用權(quán)以合理的價(jià)格轉(zhuǎn)讓套現(xiàn)。
　　如果農(nóng)民要離開(kāi)農(nóng)村在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期定居，就必須放棄農(nóng)村土地，通常只能得到很少甚至沒(méi)有補(bǔ)償。因此，很多農(nóng)民即使長(zhǎng)期進(jìn)城工作謀生，也不愿放棄農(nóng)村身份并因此失去土地，于是選擇讓部分家人在農(nóng)村“留守”，這樣就無(wú)法真正城鎮(zhèn)化。
　　
　　城鎮(zhèn)化滯后的影響
　　
　　一是使農(nóng)村勞動(dòng)力受到限制，無(wú)法得以有效利用。一方面，由于很多農(nóng)民無(wú)法在城市中扎根，而表現(xiàn)為“城鄉(xiāng)兩棲”，進(jìn)城工作的固定成本增加，部分剩余勞動(dòng)力放棄進(jìn)城工作，從而造成勞動(dòng)力浪費(fèi)。近年來(lái)，中國(guó)東部沿海地區(qū)不斷爆發(fā)用工荒，但農(nóng)村仍有相當(dāng)部分的剩余勞動(dòng)力。另一方面，即使是進(jìn)城打工的農(nóng)民工，由于缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，企業(yè)和工人雙方都不愿進(jìn)行人力資本投資，因?yàn)閷?duì)雙方而言，均無(wú)法判斷投資是否能夠獲得正收益。因此，農(nóng)民工的勞動(dòng)力素質(zhì)無(wú)法提升，技術(shù)類工作技能嚴(yán)重匱乏，產(chǎn)業(yè)升級(jí)受到阻礙。
　　為利用農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，部分鄉(xiāng)村發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但由于缺乏集群效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)效益不高。雖有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在運(yùn)營(yíng)，但生產(chǎn)技術(shù)落后，且產(chǎn)品質(zhì)量不高，并常常存在侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題。這些企業(yè)雖然部分解決了農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，但效率低下，常常污染環(huán)境，問(wèn)題多多。
　　二是使一部分長(zhǎng)期進(jìn)城但無(wú)法真正融入城市的農(nóng)民工成為邊緣人。大量農(nóng)民工因無(wú)法在城市扎根，年紀(jì)大以后就會(huì)返回農(nóng)村，但也有部分農(nóng)民工由于種種原因，在城市中長(zhǎng)期停留下來(lái)，1980年后出生的新生代農(nóng)民工，進(jìn)城打工后感受到城鄉(xiāng)差距，更向往城鎮(zhèn)，希望在城鎮(zhèn)中長(zhǎng)期定居。但由于不能享受基本社會(huì)福利，生長(zhǎng)生活條件較差，與城鎮(zhèn)原有居民形成隔閡。農(nóng)民工從事的工作、居住地往往都與本地原有居民涇渭分明，社交圈也基本局限在農(nóng)民工圈子內(nèi)，事實(shí)上形成了與本地居民不同的社會(huì)階層，有時(shí)還會(huì)受到歧視。由于農(nóng)民工的教育程度、社會(huì)背景、家庭經(jīng)濟(jì)狀況等限制，大多數(shù)缺乏上升空間，很難融入城市。
　　三是抑制了消費(fèi)需求，不利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變?？傮w而言，農(nóng)民收入低且不穩(wěn)定，缺乏社會(huì)保障，因此消費(fèi)率較低。農(nóng)村居民交易成本較高，自給自足程度高，不利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。金融危機(jī)以后，外部需求疲軟，中國(guó)必須從外需拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為內(nèi)需主導(dǎo)模式，但城鎮(zhèn)化滯后不利于啟動(dòng)內(nèi)需，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
　　
　　城鎮(zhèn)化試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)
　　
　　中國(guó)政府也意識(shí)到城鎮(zhèn)化滯后的問(wèn)題，把加速城鎮(zhèn)化作為“十二五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，各地紛紛開(kāi)展城鎮(zhèn)化政策試點(diǎn)，其中，重慶的城鎮(zhèn)化試點(diǎn)尤為引人關(guān)注。根據(jù)2011年4月公布的“十二五”規(guī)劃綱要，政府計(jì)劃到2015年把城鎮(zhèn)化率提升4個(gè)百分點(diǎn)。如果規(guī)劃順利實(shí)現(xiàn)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到約54％。
　　為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央政府讓地方政府進(jìn)行政策試點(diǎn)，各地出臺(tái)了各種不同的改革措施，如各類降低入戶門檻、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等政策。
　　重慶推行的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、戶籍改革試驗(yàn)非常引人注目，其成敗將對(duì)未來(lái)全國(guó)的政策走向產(chǎn)生重要影響。重慶的客觀條件有一定的代表性，可以為未來(lái)改革提供借鑒。全國(guó)四個(gè)直轄市中，北京、上海、天津都已經(jīng)基本完成城鎮(zhèn)化，只有重慶仍然有約2／3的農(nóng)村戶籍人口。重慶的人口規(guī)模和面積相對(duì)都較小，而整體城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又與內(nèi)地省份接近，試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控。
　　重慶試點(diǎn)改革的核心內(nèi)容是分級(jí)控制、降低落戶門檻、土地?fù)Q戶籍，將擬轉(zhuǎn)戶農(nóng)民按居住區(qū)分為主城區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三類，設(shè)置不同的轉(zhuǎn)戶條件。農(nóng)民轉(zhuǎn)換戶籍時(shí)，需要放棄農(nóng)村宅基地、承包地、林地，政府給予補(bǔ)償，轉(zhuǎn)戶后享受城鎮(zhèn)居民的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療五大福利。政府提供三年過(guò)渡期，轉(zhuǎn)戶三年內(nèi)保留農(nóng)村宅基地、承包地、林地收益過(guò)渡期。但過(guò)渡期結(jié)束后，如果已經(jīng)加入城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民想要回到農(nóng)村是否允許，政策不明確。農(nóng)民讓出宅基地、承包地、林地之后，政府根據(jù)相關(guān)法規(guī)把農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地，獲取土地轉(zhuǎn)讓收入，部分用于彌補(bǔ)為戶籍轉(zhuǎn)換后的農(nóng)民提供福利產(chǎn)生的財(cái)政缺口。
　　目前，重慶的改革試點(diǎn)正在穩(wěn)步推進(jìn)，一些農(nóng)民已經(jīng)完成了戶籍轉(zhuǎn)換，部分長(zhǎng)期在城市工作生活、對(duì)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)等福利需求較為迫切的農(nóng)民開(kāi)始辦理了戶籍轉(zhuǎn)換手續(xù)，正式成為“城里人”。但也有一些農(nóng)民由于沒(méi)有迫切需要，對(duì)未來(lái)政策特別是土地回收補(bǔ)償抱有疑慮，暫時(shí)不急于轉(zhuǎn)戶，而是持觀望態(tài)度。
　　事實(shí)上，其他一些省市也有類似的試點(diǎn)政策，基本精神都是降低入戶門檻，但土地問(wèn)題如何解決都不明朗。例如，河南鄭州也推出了農(nóng)民工在當(dāng)?shù)卣焦ぷ鲀赡?、繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)就可以攜帶家屬落戶的政策。廣東推出了“積分落戶制”，農(nóng)民工學(xué)歷、技能、社保參保達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后，即可落戶。
　　總體來(lái)看，各地都把落戶權(quán)利給予素質(zhì)相對(duì)較高、有穩(wěn)定收入來(lái)源的部分農(nóng)民工，門檻相對(duì)較高，這些農(nóng)民工落戶對(duì)地方財(cái)政的影響比較小，卻有一定的財(cái)政貢獻(xiàn)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有利。值得注意的是，這些落戶政策都不涉及農(nóng)民在農(nóng)村的土地問(wèn)題，農(nóng)民工入戶城市后，農(nóng)村土地的處理由當(dāng)?shù)卮迕褡孕袇f(xié)商。
　　
　　城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)
　　
　　預(yù)計(jì)重慶的政策試驗(yàn)將平穩(wěn)展開(kāi)，中國(guó)城市化率在政府政策的推動(dòng)下，在“十二五”期間將會(huì)加速，平均每年可望提升1個(gè)百分點(diǎn)以上。到2015年，城鎮(zhèn)化率將增長(zhǎng)約6個(gè)百分點(diǎn)，超過(guò)55％。各省和自治區(qū)內(nèi)部流動(dòng)的農(nóng)民工一半以上有望在城市定居，內(nèi)地的農(nóng)民工社會(huì)公平問(wèn)題將顯著改善。
　　但是，跨省農(nóng)民工的問(wèn)題依然無(wú)法解決。在珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)，外來(lái)農(nóng)民工數(shù)以千萬(wàn)計(jì)，很多地區(qū)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)本地人口。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)?shù)鼐用褚呀?jīng)享受了很高的福利，與外來(lái)人口特別是農(nóng)民工的福利差距之大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)內(nèi)地省份。
　　
　　因此，當(dāng)?shù)亟蛹{外來(lái)民工、給予平等待遇需要投入巨大的資源，財(cái)政成本難以承受，而另一方面，由于是跨省農(nóng)民工，也很難采取“土地?fù)Q福利”的模式。未來(lái)東南沿海的農(nóng)民工問(wèn)題，可能是一個(gè)潛在的不穩(wěn)定因素。
　　土地流轉(zhuǎn)改革將提速，但在地方政府執(zhí)行中可能產(chǎn)生異化，是影響未來(lái)農(nóng)村穩(wěn)定的一個(gè)重要問(wèn)題。各地政府出于利用農(nóng)村土地、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)，有很高的積極性推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)改革。結(jié)合城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃，中央政府可能出臺(tái)更多鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的政策，加速土地流轉(zhuǎn)。但地方政府在執(zhí)行過(guò)程中，很可能忽視公平問(wèn)題，采用強(qiáng)制手段推行，把土地流轉(zhuǎn)變成剝奪農(nóng)民土地，從而引發(fā)矛盾。事實(shí)上，自2009年以來(lái)，就發(fā)生過(guò)有的地方政府借土地流轉(zhuǎn)改革的名義，強(qiáng)制農(nóng)民集中居住、占用宅基地的案例。
　　
　　城鎮(zhèn)化發(fā)展建議
　　
　　首先，政府應(yīng)當(dāng)嘗試放松對(duì)農(nóng)村土地的限制，在配額模式下推行全國(guó)性土地額度交易，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，真正賦予農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。目前，中央政府對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)嚴(yán)密控制，為了保障糧食安全，農(nóng)村用地轉(zhuǎn)換必須符合“增減掛鉤”政策，無(wú)法形成真正的土地市場(chǎng)。政府可以嘗試推行跨省耕地額度交易，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)區(qū)開(kāi)墾更多耕地，同時(shí)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地的有效利用率。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)區(qū)開(kāi)墾了耕地以后，可以向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)土地短缺地區(qū)出售耕地配額，讓發(fā)達(dá)地區(qū)可以把農(nóng)田轉(zhuǎn)換為工商業(yè)用地。
　　放寬對(duì)農(nóng)民使用農(nóng)村土地的限制，讓農(nóng)村土地可以進(jìn)入城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)交易，農(nóng)民可通過(guò)土地額度交易獲得收益，保證務(wù)農(nóng)的農(nóng)民的土地使用權(quán)，也便于進(jìn)城發(fā)展的農(nóng)民套現(xiàn)土地收益，獲得資本金。
　　其次，在逐步降低入戶門檻的同時(shí)，可考慮通過(guò)建立基金或是公司的模式，逐步剝離戶籍和部分超額福利的關(guān)聯(lián)，政府保障基本社會(huì)福利，利于跨省農(nóng)民工完全城鎮(zhèn)化?？紤]到東南沿海地區(qū)的客觀條件，只能通過(guò)漸進(jìn)的方式逐步降低入戶門檻，讓農(nóng)民工城鎮(zhèn)化。在部分地區(qū)，原住民人數(shù)較少，享有較高的福利，可考慮把超額福利剝離逐漸為基金或是獨(dú)立公司運(yùn)作，原住民成為所有者。
　　這些地區(qū)主要是一些原來(lái)的鄉(xiāng)村，由于地理位置之利吸引了大批外來(lái)投資和村集體創(chuàng)業(yè)，逐步成為制造業(yè)中心轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)，本地村民憑借豐厚的村鎮(zhèn)企業(yè)利潤(rùn)和財(cái)政收入享受了較好的社會(huì)福利。為了保證原住民的利益，可把村鎮(zhèn)企業(yè)所有權(quán)明晰化，成立由原住民控制的基金會(huì)掌握村鎮(zhèn)企業(yè)所有權(quán)，與政府脫鉤，如有必要，政府可用一定的財(cái)政投入加強(qiáng)基金會(huì)財(cái)力?；饡?huì)用企業(yè)利潤(rùn)和基金來(lái)支付原住民的高標(biāo)準(zhǔn)福利，條件成熟時(shí)原住民也可以套現(xiàn)退出基金會(huì)，外來(lái)人口也可以投資加入。
　　再次，政府要對(duì)本地和外地人都一視同仁。通過(guò)公共財(cái)政提供基本的社會(huì)福利，在保障原住民福利水平不下降的條件下，為新移民提供基本福利，這樣財(cái)政負(fù)擔(dān)也較小，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再逐步提高新移民的福利水