社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的多維審視

　　現(xiàn)代西方的風(fēng)險(xiǎn)社會理論認(rèn)為，“風(fēng)險(xiǎn)”頻發(fā)正成為現(xiàn)代社會的重要特征之一，風(fēng)險(xiǎn)社會的不確定性，直接導(dǎo)致了未來的風(fēng)險(xiǎn)決定今天的政策選擇。當(dāng)下中國社會正處于“矛盾凸顯期”，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會的全面發(fā)展，是各級政府面臨的重要挑戰(zhàn)。特別是近年來，維穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)成本和政治成本同時(shí)急速攀升。2011年伊始，中央政府發(fā)文要求各地全面推進(jìn)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，對涉及群眾切身利益的重大工程項(xiàng)目和重大政策，在決策前進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益和社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)“雙評估”，防止因決策不當(dāng)引發(fā)社會矛盾。
　　社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制是源于地方政府“自下而上”的創(chuàng)新機(jī)制，如果將其政策目標(biāo)僅僅鎖定在“維穩(wěn)”的貢獻(xiàn)上，未免忽視了該機(jī)制內(nèi)生的重要價(jià)值，即立足評估，意在尋求能夠讓老百姓易于接受的發(fā)展性政策方案，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定與發(fā)展的互促共生。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制實(shí)質(zhì)上是一種“倒逼”邏輯，以“維穩(wěn)”為主軸，推動政府與公民的互動，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的有序良性發(fā)展。
　　
　　從政策過程的角度來看，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估本質(zhì)就是前置的政策評估
　　
　　長期以來，地方政府決策重視后期的政策績效評估，而且主要是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本效益分析，大多忽視前置的政策評估，尤其是價(jià)值、態(tài)度和個(gè)人偏好等主觀因素的評價(jià)至今尚未有行之有效的評估方法。從西方國家政策評估的實(shí)踐來看，政策評估已經(jīng)從第一代簡單的測量取向的評估“升級換代”到第四代，即特別重視政策利害關(guān)系人對于政策的反應(yīng)態(tài)度和意見。目前，各地推行的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，實(shí)際上就是政策影響評估，主要是對涉及居民重大利益的決策及其建設(shè)項(xiàng)目，采取多種形式征求群眾意見，提高決策的科學(xué)性和可行性，降低不必要的政策執(zhí)行成本，提前預(yù)防可能發(fā)生的大量矛盾糾紛。
　　無論是四川遂寧的舊城改造，還是吉林磐石的三輪車政策，實(shí)踐都證明，增加了風(fēng)險(xiǎn)評估的政府決策過程，高度重視群眾的利益和意見，實(shí)際上夯實(shí)了政策執(zhí)行的社會基礎(chǔ)，其社會意義不僅僅是“零信訪”的出現(xiàn)，更重要的是實(shí)現(xiàn)了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙豐收。這也將大大消除一些地方官員擔(dān)心由于風(fēng)險(xiǎn)評估可能降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的疑慮。事實(shí)上，由于決策的專業(yè)性和政府管理的職業(yè)化程度的不斷提高，風(fēng)險(xiǎn)評估的前置，將很少出現(xiàn)全面否決政府定的決策方案的局面。反之，如果有大量的風(fēng)險(xiǎn)程度較高的決策方案的出現(xiàn)，則意味著地方政府決策的科學(xué)性亟待提高。換言之，政府主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略并不會因風(fēng)險(xiǎn)評估的出現(xiàn)而擱淺或延誤，只會朝著決策的科學(xué)化和民主化不斷邁進(jìn)。
　　
　　從政府過程的角度來看，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估是后補(bǔ)的意見表達(dá)和意見綜合
　　
　　雖然意見表達(dá)是政府過程的開端，但是在中國政府的實(shí)際運(yùn)行過程中，“意見表達(dá)”與黨主導(dǎo)的“意見綜合”是交錯(cuò)進(jìn)行的。考慮到中國特殊的政治環(huán)境，一方面，大部分個(gè)體意見表達(dá)的意愿不強(qiáng)，意見表達(dá)的能力不高；另一方面，大量的個(gè)體的意見表達(dá)是在“集體”中進(jìn)行，突出地表現(xiàn)為“表達(dá)”中有“綜合”，“要求”中有“支持”。這種區(qū)別于西方國家的意見表達(dá)和綜合的特征，在某種程度上直接導(dǎo)致一些地方政府對于群眾意見的“誤讀”。長期以來，習(xí)慣成自然，地方政府過程環(huán)節(jié)竟直接從內(nèi)部起草決策方案開始，群眾的利益和意見“被官員代表”。直到地方政府被大量的“信訪”和突發(fā)性群體事件的出現(xiàn)包圍時(shí)，地方官員才開始意識到過度強(qiáng)調(diào)發(fā)展速度和決策效率，忽視群眾意見表達(dá)，只會人為地給自己平添更多的社會不穩(wěn)定因素，阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的設(shè)置，是在政府政策方案形成之后，具體執(zhí)行之前，補(bǔ)充性地增加群眾的意見表達(dá)，并由決策部門主導(dǎo)各方面的意見綜合階段。盡管風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制是后補(bǔ)性地聽取群眾的意見，但是總比之前完全忽略群眾自我利益表達(dá)要好一些。我們有理由相信，隨著社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的全面推行，嘗到“甜頭”的地方官員也將主動理順這種錯(cuò)置的意見表達(dá)和綜合，將后補(bǔ)變?yōu)榍爸?，切?shí)有效地降低政策的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級，真正提高政府決策的效率，推動當(dāng)?shù)厣鐣姘l(fā)展。
　　從政府發(fā)展的歷程來看，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估有利于促進(jìn)產(chǎn)出式民主，構(gòu)建責(zé)任政府
　　 在以往的一些政策制定過程中，政府忽視在公民廣泛參與情況下制定出某些公共政策，由于缺乏百姓的認(rèn)可，往往事與愿違，要么“好政策”被束之高閣無法推行，要么政策推行起來困難重重，執(zhí)行成本大大提高。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估就是要將這種傳統(tǒng)的“替民做主”的政府獨(dú)斷的決策方式，轉(zhuǎn)換為“與民做主”的政民協(xié)作式?jīng)Q策方式，全面構(gòu)建責(zé)任政府。
　　一方面，社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制實(shí)際上是在民眾和政府部門之間搭建了一座民心橋。政府部門通過政策評估將群眾的政治參與吸引到具體的公共服務(wù)提供的方式和結(jié)果上，避免了公民政治參與的形式化以及被外在力量左右的可能性，同時(shí)在評估的過程中培養(yǎng)了當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c地方管理的能力和積極性，有利于基層民主的發(fā)展；另一方面，社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制強(qiáng)調(diào)屬地管理和決策責(zé)任，有利于構(gòu)建責(zé)任政府。在評估的過程中，全面開放透明的決策信息溝通，避免了政府決策的封閉性，有利于政府厘清自己的職責(zé)邊界，一改原先單純地把群眾放在“被管理者”位置的做法，將群眾、民間團(tuán)體和其他社會組織平等地吸納到?jīng)Q策過程中來，在“與民共同做主”的過程中，真正承擔(dān)和全面履行政府的有限職責(zé)，構(gòu)建更加完善的市場體系和成熟的公民社會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會全面發(fā)展。
　　
　　社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制政策實(shí)現(xiàn)重在完善細(xì)節(jié)，絕不能大而化之，流于形式
　　
　　社會風(fēng)險(xiǎn)評估作為一種新生的政府決策運(yùn)行機(jī)制，在今后的推行中，理念和制度框架不是問題，因?yàn)橄刃邢仍嚨牡胤秸疄楹髞碚咛峁┝溯^好的實(shí)踐基礎(chǔ)和行為標(biāo)桿。關(guān)鍵性問題在于評估的過程中，具體細(xì)節(jié)的完善，將直接決定評估的實(shí)際效果。例如有關(guān)“重大”的標(biāo)準(zhǔn)問題，在四川省的制度文本中先后出現(xiàn)了33處“重大”，全部是定性的表述，缺乏具體程度和范圍的規(guī)定。顯然重大與否，在于官員自身認(rèn)識決定，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)很難確定，直接導(dǎo)致政策執(zhí)行的難度，有可能官員認(rèn)為不“重大”，不需要評估的決策方案，恰巧是百姓認(rèn)為涉及自身利益很重要的，又如何處理？
　　再比如有關(guān)評估機(jī)構(gòu)參與問題，四川省規(guī)定，“社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作可以由重大事項(xiàng)責(zé)任主體負(fù)責(zé)組織相關(guān)單位開展，也可以組織中介組織和專家、學(xué)者參與”。兩種選擇可以視情況自由選擇。如何保證評估的中立性和公平性？評估的專業(yè)性和獨(dú)立性問題又如何保障？特別是在地方政府信息不對稱的“天然屏蔽”下，獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)雖能保持一定的公允，但由于真實(shí)信息的缺失，將在專業(yè)性上大打折扣。鑒于此，今后地方政府還應(yīng)立足實(shí)際，將內(nèi)部評估與外部評估有效結(jié)合起來，才有可能確保評估結(jié)果的有效性。
　　此外，必須保持一定的警醒，如果政府部門僅僅把社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制當(dāng)成“維穩(wěn)”的唯一靈丹妙藥，而不注重自身決策機(jī)制的科學(xué)化和民主化建設(shè)，該創(chuàng)舉就有可能成為政府改革的又一片浮云。（作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授）