我國公共體育事業(yè)績效評估：內(nèi)容體系與實踐進(jìn)路

郇昌店，肖林鵬，李宗浩

（1.天津體育學(xué)院 社會體育與管理系，天津 300381；2.天津體育學(xué)院 院長辦公室，天津 300381）

我國公共體育事業(yè)績效評估：內(nèi)容體系與實踐進(jìn)路

郇昌店1，肖林鵬1，李宗浩2

（1.天津體育學(xué)院 社會體育與管理系，天津 300381；2.天津體育學(xué)院 院長辦公室，天津 300381）

利用文獻(xiàn)資料和邏輯分析法，對我國體育事業(yè)績效評估內(nèi)容體系進(jìn)行研究。研究認(rèn)為：我國政府體育事業(yè)績效評估已經(jīng)成為踐行科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的重要體現(xiàn)。當(dāng)前我國政府體育事業(yè)績效評估已經(jīng)組織實施了公共體育組織績效評估、公共體育政策績效評估、公共體育項目績效評估、體育系統(tǒng)公務(wù)人員績效評估、公共體育經(jīng)費預(yù)算績效評估等。

公共體育；績效評估；內(nèi)容體系；實踐進(jìn)路

改革開放以來，社會對改善和提高政府績效的呼聲日益強(qiáng)烈，政府公共體育事業(yè)發(fā)展水平和公眾的要求還有很大距離?？v觀世界公共管理的最新范式，當(dāng)今政府變革已從傳統(tǒng)大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革和體制變遷向更加注重內(nèi)在體制與機(jī)制創(chuàng)新等方面轉(zhuǎn)變，績效導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和服務(wù)導(dǎo)向成為新的要求。我國體育事業(yè)的管理方式也在經(jīng)歷這種嬗變。

在我國，政府績效成為政府工作的重要構(gòu)成部分。2005年，溫家寶總理在 《政府工作報告》中首次明確提出要 “建立科學(xué)的政府績效評估體系”；2008年十七屆二中全會通過的 《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》進(jìn)一步指出，推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機(jī)制。當(dāng)前政府績效評估方面政策頻出，表明實行政府績效管理，開展政府績效評估，已經(jīng)從以往學(xué)術(shù)研究課題轉(zhuǎn)變成為一項重要的管理實踐。

長期以來，我國公共體育績效一直停留在人事評估階段。針對這種情況，2008年國家體育總局學(xué)習(xí)實踐活動領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出，公共體育事業(yè)要完善目標(biāo)管理和績效評估機(jī)制，建立科學(xué)的評價體系。當(dāng)前開展政府公共體育事業(yè)績效評估不僅是踐行科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的關(guān)鍵，也是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要路徑，對我國體育事業(yè)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。本研究通過對政府公共體育事業(yè)績效評估內(nèi)容體系的構(gòu)建和實踐進(jìn)路的分析，力爭呈現(xiàn)我國公共體育事業(yè)評估的理論和現(xiàn)實圖景，為政府體育事業(yè)管理提供意見參考。

1 政府公共體育績效評估的內(nèi)容體系

從邏輯學(xué)的角度來說，概念是由內(nèi)涵和外延構(gòu)成的統(tǒng)一整體。內(nèi)涵指出了事物的核心特征，外延指稱了事物的類型。就公共體育政府績效評估而言，內(nèi)容體系是其外延。外延的確定和內(nèi)涵之間具有密切的關(guān)系。

政府公共體育績效評估是績效評估的理論與方法在體育領(lǐng)域的推廣與應(yīng)用。政府績效評估是指根據(jù)一定的評估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，按照一定程序，通過定量定性對此分析，對某種評估對象一定時期內(nèi)的業(yè)績作出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評判的過程［1］。根據(jù)這一概念，本研究認(rèn)為政府公共體育績效評估是指針對政府公共體育事業(yè)而進(jìn)行的客觀、公正和正確判斷的行為和結(jié)果。這個含義包含如下幾個意義：首先，按照我國體育行政管理體制，政府績效評估的對象，包含政府行政機(jī)關(guān)、項目管理中心和承擔(dān)行政管理職能的體育協(xié)會等；其次，政府體育事業(yè)績效評估從內(nèi)容角度而言是一種全方位的評估，不僅包含對組織績效等要素的評估，而且包含針對政策和項目等要素的評估；最后，評估的主要目的是促進(jìn)我國體育管理的科學(xué)化和效率化，以推動體育事業(yè)的發(fā)展。

針對以上分析，為了明確認(rèn)識公共體育績效評估的內(nèi)容體系，本研究從優(yōu)化分類的角度將其進(jìn)行劃分 （表1）。

表1 公共體育服務(wù)績效評估內(nèi)容體系

2 公共體育事業(yè)績效評估的實踐進(jìn)路

研究通過對有關(guān)政策文件、體育局的相關(guān)報告和部分體育行政部門的公開信息等的分析和描述，從而為我國體育事業(yè)績效評估提供實踐維度的認(rèn)知。具體分析框架依據(jù)表1所分的部分進(jìn)行。

2.1 公共體育組織績效評估

我國公共體育組織績效評估主要是指政府體育行政部門的績效評估問題。公共組織績效評估起源于20世紀(jì)60年代的美國，70年代初達(dá)到高潮。我國體育部門自上世紀(jì)80年代開展的目標(biāo)責(zé)任制，與后來興起的社會服務(wù)承諾制與效能建設(shè)等構(gòu)成了政府績效評估的內(nèi)容。

2.1.1 目標(biāo)責(zé)任制與公共體育組織績效評估

目標(biāo)責(zé)任制在我國始于上世紀(jì)80年代中期，是 “目標(biāo)管理”技術(shù)在我國的變通應(yīng)用。目標(biāo)管理包括組織目標(biāo)的確立、目標(biāo)分解、目標(biāo)進(jìn)展?fàn)顩r的監(jiān)測反饋、目標(biāo)完成情況的考核評估等諸多環(huán)節(jié)，而針對目標(biāo)完成情況的考核實際上就是績效評估［2］。

當(dāng)前，云南、江蘇、山西和內(nèi)蒙等省區(qū)的體育系統(tǒng)都實施了體育事業(yè)目標(biāo)責(zé)任制管理，通過對階段內(nèi)管理目標(biāo)分解、實施和完成等方面的考察，來實現(xiàn)對政府體育行政部門的績效評估。如昆明市體育局按照昆體 ［2005］34號文件《關(guān)于實施2005年度 〈昆明市縣 （市）、區(qū)體育工作目標(biāo)責(zé)任制〉考評的通知》精神，對各縣 （市）、區(qū)開展的群眾體育、競技體育、體育產(chǎn)業(yè)等99項考核指標(biāo)進(jìn)行了綜合考評。

目標(biāo)責(zé)任制實際上是對目標(biāo)完成程度的測量。理論意義上而言，政府目標(biāo)責(zé)任考核主體應(yīng)該包含政府、民眾和社會組織，但是在現(xiàn)實操作中，變成政府部門一家的工作。評估結(jié)果主要應(yīng)用于相關(guān)決策目標(biāo)的調(diào)整和后續(xù)工作的開展。目標(biāo)責(zé)任制評估容易操作，時常作為政府部門年終考核的重要形式，因此應(yīng)用較為廣泛。

2.1.2 社會服務(wù)承諾制與公共體育組織績效評估

社會承諾服務(wù)制是一種向社會公眾承諾標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化服務(wù)并接受社會監(jiān)督的服務(wù)模式。當(dāng)前，社會承諾服務(wù)制被廣泛應(yīng)用于我國政府公共事業(yè)中，如在衛(wèi)生、體育、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域都開展了社會承諾服務(wù)的實踐。

當(dāng)前，江西、山西、河北和寧夏等省區(qū)的體育系統(tǒng)開展了社會服務(wù)承諾制式的政府績效評估實踐。通過對年度體育系統(tǒng)社會服務(wù)承諾的考評來完成政府體育行政部門的績效評估。如江西省體育局下發(fā)了 《關(guān)于實行首問責(zé)任制、社會服務(wù)承諾制、一次性告知制、限時辦結(jié)制暫行規(guī)定的通知》。江西省高安市下發(fā)的 《高安市體育局社會服務(wù)承諾制規(guī)定》則對政府體育行政部門年度承諾的具體內(nèi)容、違諾處理等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

社會承諾制的績效評估方式注重對政府工作程序、態(tài)度的考察，這對改變機(jī)關(guān)工作作風(fēng)、提高工作效率，建設(shè)服務(wù)型政府具有重要意義。同時社會承諾制一般和首問負(fù)責(zé)制、限時回復(fù)制等相結(jié)合，這對政府提高對民眾的回應(yīng)能力具有非常重要的意義。

2.1.3 機(jī)關(guān)效能建設(shè)與政府績效評估

機(jī)關(guān)效能又稱行政效能，是行政組織及其人員按照科學(xué)化、法制化的規(guī)范要求，通過積極、忠實地履行工作職責(zé)而體現(xiàn)出來的一種行為效應(yīng)［3］。效能建設(shè)對轉(zhuǎn)變政府機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)、提高工作效率，以及對建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的服務(wù)型政府具有重要意義。

當(dāng)前，福建、廣東、安徽、浙江和海南等省的體育系統(tǒng)實行了體育行政部門效能建設(shè)，如浙江省體育局下發(fā)了 《浙江省體育局開展機(jī)關(guān)效能建設(shè)工作的實施方案》和 《省體育局機(jī)關(guān)效能建設(shè)工作計劃責(zé)任表》。多數(shù)實行效能建設(shè)的體育行政部門和多數(shù)體育局都設(shè)立了年度工作目標(biāo)，然后劃分為若干階段來實施。

機(jī)關(guān)效能建設(shè)是建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)和行為規(guī)范的現(xiàn)代服務(wù)型政府的重要途徑。體育系統(tǒng)通過機(jī)關(guān)效能建設(shè)，能夠提高政府管理效率和服務(wù)民眾的程度，進(jìn)而可以進(jìn)一步促進(jìn)我國公共體育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

綜合分析以上三種評估形式的現(xiàn)實意義和推廣性，筆者認(rèn)為目標(biāo)責(zé)任制應(yīng)得到重視。在推廣目標(biāo)責(zé)任制的過程中，要注重引入多元評估主體，將體育行政部門的目標(biāo)盡量細(xì)化、量化。

與發(fā)達(dá)國家相比，我國公共體育組織開展的績效評估的規(guī)范化程度明顯不足，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，評估活動分散在多種管理活動中，由此帶來了評估內(nèi)容和側(cè)重點上差別大、評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、評估程序和方法不一致等問題［4］。由于從不同的角度進(jìn)行，導(dǎo)致部分報告無法真實反映我國體育組織評估的總體概況。

2.2 公共體育政策績效評估

公共政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率及價值進(jìn)行判斷的一種政治行為［5］，目的在于取得有關(guān)信息，作為決定政策調(diào)整和制定新政策的依據(jù)。公共政策評估既是執(zhí)政當(dāng)局提高公共政策決策水平、提高執(zhí)政能力的需要，也是體現(xiàn)公民參政議政和維護(hù)自身權(quán)益的正當(dāng)要求［6］。體育政策是我國公共政策的重要構(gòu)成部分，體育政策評估對推動我國體育政策的科學(xué)化具有非常重要的作用。

我國體育政策績效評估是對體育政策既定目標(biāo)及其實施效果的評價?！翱冃А奔劝ㄕ咄苿拥慕Y(jié)果，又包含人們心目中認(rèn)定的滿意程度［7］。因此，對體育政策的評估還可以提高公眾對體育政策的了解程度和滿意度，進(jìn)而形成對體育政策制定和實施的關(guān)注，形成普遍關(guān)注體育政策的社會環(huán)境，推動我國體育政策的持續(xù)完善。

長期以來，由于認(rèn)識的滯后和政策本身的復(fù)雜性，大陸地區(qū)公共體育政策形成了一種重制定、輕評估的狀況。而在我國臺灣地區(qū)，體育政策評估開展得如火如荼，很多地方普遍開展了競技體育政策與學(xué)校體育政策的評估工作。臺灣學(xué)者楊宗文撰文提出 “體育政策評估作為衡量體育政策成效的工具，其意義在于彰顯政策資源分配的妥適性。在政府提升體育行政組織層級及增加體育政策資源之際，更加突顯體育政策的重要性?！保?］學(xué)術(shù)界通過對群眾體育政策的研究發(fā)現(xiàn)，我國 《全民健身計劃綱要》在推行過程中，存在嚴(yán)重的阻滯現(xiàn)象，而阻滯現(xiàn)象的出現(xiàn)與政策執(zhí)行主體的特性、政策文本的品質(zhì)、政策相對人的認(rèn)同和政策資源的投入等方面具有密切關(guān)系［9］。有學(xué)者對陜西省 《全民健身計劃綱要》推行以來的發(fā)展?fàn)顩r分析后發(fā)現(xiàn)，其在體育人口、體育經(jīng)費等方面的發(fā)展效果明顯，但還存在參與者主觀認(rèn)識偏差和體育行政部門思想及場館建設(shè)滯后等問題［10］。可喜的是，2005年國家體育總局相關(guān)部門對 《全民健身計劃綱要》實施十周年總結(jié)時表示，經(jīng)過十年的建設(shè)與發(fā)展，我國全民健身活動開展效果顯著?；谶@種情況，很多省市都部署對 《全民健身計劃綱要》第一個階段的實施情況進(jìn)行評估，如江蘇、湖南、四川等省提出要在對 《全民健身計劃綱要》第一個階段的實施情況調(diào)查評估的基礎(chǔ)上，制訂 “全民健身計劃”第二階段的發(fā)展規(guī)劃。

公共體育政策評估由于具有實施時間較長、關(guān)涉面較多等原因，開展得較為緩慢，但它對保證決策的科學(xué)性和有效性、提高公共體育資源的配置、促進(jìn)體育事業(yè)發(fā)展等方面具有重要意義。今后的公共體育政策評估應(yīng)該注重資源集中、影響大的政策，推動這種公共體育政策發(fā)揮最大的正效益。

2.3 公共體育項目績效評估

公共項目是公共財政投入的主要領(lǐng)域，也是公共管理活動的重要方面。公共項目績效狀況是政府績效水平的直接表現(xiàn)，也是體現(xiàn)政府管理水平的重要方面。項目績效評估就是采用社會研究的程序，在一定的政治和組織環(huán)境下，系統(tǒng)地調(diào)查旨在改善社會環(huán)境和條件的社會干預(yù)項目的績效［11］。

當(dāng)前，我國政府體育行政部門為了實現(xiàn)體育職責(zé)，已經(jīng)實施了很多公共體育項目，如農(nóng)民健身工程、雪炭工程、青少年體育俱樂部和城鄉(xiāng)普遍建設(shè)的公共體育設(shè)施項目等，這些項目普遍存在重項目立項與建設(shè)、輕項目績效評估的問題。通過公共體育項目的績效評估，可以對公共體育項目的前期工作、設(shè)計、施工及生產(chǎn)運營情況進(jìn)行系統(tǒng)分析，對公共項目產(chǎn)生的財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會效益以及可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行客觀全面的評價，衡量項目實際情況與預(yù)測情況的差距，分析產(chǎn)生差距的原因，為該項目的改進(jìn)和可持續(xù)發(fā)展提出切實可行的對策，為今后類似公共體育項目決策和管理提供經(jīng)驗教訓(xùn)，達(dá)到提高公共體育項目決策水平、提高投資效益的目的。

當(dāng)前，我國地方政府已經(jīng)開展了對公共體育項目的評估實踐，如 《寧波市2009年全民健身工程實施情況績效評估報告》，對寧波實施全民健身工程以來的發(fā)展情況進(jìn)行了總結(jié)。國家體育總局曾下發(fā) 《關(guān)于開展全國青少年體育俱樂部檢查評估工作的通知》，并于2006年對我國青少年體育俱樂部進(jìn)行了檢查，要求按照檢查結(jié)果，規(guī)范管理。我國多數(shù)省市都建立了青少年體育俱樂部的考評機(jī)制，如 《山西省青少年體育俱樂部管理暫行辦法和檢查評估細(xì)則》、《廣東省青少年體育俱樂部檢查評估辦法》等。

公共體育項目評估和公共體育政策評估之間具有相通性，因為很多項目就是政策的結(jié)果［12］。當(dāng)前，對國家體育總局和省市體育局實施的一系列公共體育項目的效果、問題等進(jìn)行考察，對完善項目決策體制，推動項目科學(xué)化發(fā)展具有重要意義。

2.4 體育行政部門公務(wù)人員績效評估

體育系統(tǒng)公務(wù)人員是我國人才資源的重要組成部分，在維護(hù)我國公共體育服務(wù)水平、促進(jìn)體育事業(yè)發(fā)展方面肩負(fù)著重要使命。公務(wù)員績效考核制度作為現(xiàn)代政府人力資源管理制度的重要內(nèi)容，直接關(guān)系到公務(wù)員個人的成長、政府效率的提高、公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)，還直接反映了公共部門人力資源管理工作的科學(xué)化程度［13］。對體育系統(tǒng)公務(wù)人員的考評，對于規(guī)范其工作作風(fēng)，提高其工作效率，激發(fā)其積極性、主動性和創(chuàng)造性，樹立科學(xué)的政績觀具有重要意義。

為了實施我國公務(wù)員考核，中央組織部、人事部印發(fā)了《公務(wù)員考核規(guī)定 （試行）》。當(dāng)前，我國體育系統(tǒng)已經(jīng)普遍實施了公務(wù)人員績效考評制度，普遍采用的是目標(biāo)責(zé)任制的考評方式。如 《山西省體育局機(jī)關(guān)處 （室）目標(biāo)責(zé)任制考評辦法》、《安徽省體育局處級干部年度考核工作辦法》等文件的頒布，顯示了我國體育系統(tǒng)公務(wù)人員評估逐步制度化。但我國體育系統(tǒng)公務(wù)人員績效評估還存在一種不良傾向，即長期以來形成的以競技體育成績作為體育工作考核的主要依據(jù)，這種狀況已經(jīng)成為和諧體育建設(shè)的重大障礙［14］。

我國體育系統(tǒng)的公務(wù)人員評估，應(yīng)該將體育行政部門和相關(guān)協(xié)會管理人員區(qū)別開來。因為體育事業(yè)在發(fā)展過程中不可避免地要和企業(yè)產(chǎn)生聯(lián)系，一些地方體育管理部門在對其公務(wù)人員進(jìn)行績效考評時，居然將招商引資等列入評估指標(biāo)，這種評價標(biāo)準(zhǔn)很容易誘發(fā)職務(wù)犯罪，在體育行政部門的公務(wù)人員評估中應(yīng)引起注意。

2.5 公共體育經(jīng)費預(yù)算績效評估

在我國公共體育投入不斷增加的情況下，加強(qiáng)對資金預(yù)算的管理和績效評估對提高資金使用效率、建立現(xiàn)代公共財政制度具有非常重要的意義。我國公共體育經(jīng)費預(yù)算績效評估屬于公共事業(yè)預(yù)算績效評估的范疇。預(yù)算績效評估是以績效為核心，運用特定的指標(biāo)體系，通過定量定性的對比分析，對預(yù)算決策、配置、使用過程中的單位產(chǎn)出水平所做的綜合評價［15］。

當(dāng)前，我國開展公共體育經(jīng)費預(yù)算績效評估具有深刻的現(xiàn)實意義。首先，從政策層面上看，貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀，建立節(jié)約型社會，打造高效廉潔政府等一系列政策主張，一方面為預(yù)算管理改革創(chuàng)造了良好的政策氛圍和契機(jī)，另一方面，也是社會發(fā)展對預(yù)算管理改革的客觀要求。其次，從改革進(jìn)程上看，在分稅制改革之后，各級政府間的財政收入分配關(guān)系基本穩(wěn)定，預(yù)算管理改革的重心開始轉(zhuǎn)向優(yōu)化預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面，并相繼進(jìn)行了一系列旨在提高預(yù)算支出效率的管理制度調(diào)整。十六屆三中全會明確提出，未來一段時間內(nèi)要將政府預(yù)算編制改革和建立預(yù)算績效評價體系列為政府預(yù)算管理改革的重點任務(wù)。再次，在2004年末，財政部正式出臺了 《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法 （試行）》，中央和地方的預(yù)算績效管理改革工作進(jìn)一步受到重視，地方和中央部門的試點工作穩(wěn)步開展［16］。公共體育經(jīng)費預(yù)算績效評估作為改革工作的重要部分，必須順應(yīng)改革形勢而加快發(fā)展步伐。

現(xiàn)階段，我國公共體育經(jīng)費預(yù)算績效評估的實踐尚未有效開展。由于缺乏切實有效的績效評估，制約了許多公共體育項目經(jīng)費預(yù)算的管理，更無法對我國體育經(jīng)費管理進(jìn)行有效改革，影響了我國體育經(jīng)費管理的科學(xué)化發(fā)展。

3 結(jié)語

我國公共體育事業(yè)績效評估主要包含公共體育組織績效評估、公共體育政策績效評估、公共體育項目績效評估，體育行政管理人員績效評估、體育經(jīng)費預(yù)算績效評估等五個領(lǐng)域。我國公共體育事業(yè)績效評估的現(xiàn)狀表明公共體育組織和體育行政人員評估實施得比較好，但諸如公共體育政策、公共體育項目和體育經(jīng)費預(yù)算等方面的評估尚存在差距。研究認(rèn)為，體育行政部門應(yīng)該會同其他社會組織對我國體育事業(yè)績效評估的優(yōu)勢領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行持續(xù)跟進(jìn)，以推動我國服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程。

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The Study on the China’s Public Sports Performance Evaluation System：Content System and Pratice Path

HUAN Chang-dian1，XIAO Lin-peng1，LI Zong-hao2
（1.Department of Social Sports and Management，Tianjin Sports University，Tianjin 300381，China；2.Director Office，Tianjin Sports University，Tianjin 300381，China）

Using the methods of literature review and logical analysis，this paper studied the content system of our country’s sports career performance evaluation.The studies find that the government sports performance evaluation has become the important embodiment of the scientific development and correct view of achievement in post.At present the Chinese government sports performance evaluation has organized and implemented：public sports organization performance assessment，performance evaluation of public sports policy，public sports event performance assessment，performance evaluation of public sports system’officials，public sports budget performance evaluation，etc.

public sports；performance evaluation；content system；practice path

G80-05

A

1008-3596（2011）06-0001-04

2011-07-12

國家科技部軟科學(xué)項目 （2008GXS5B092）

郇昌店 （1980－），男，山東臨沭人，講師，碩士，研究方向為體育管理學(xué)。