國外公共行政創(chuàng)新的理論與實(shí)踐

韓承敏

摘要本文在世界政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技迅速發(fā)展的背景下，分析公共行政改革和創(chuàng)新過程及其問題。實(shí)現(xiàn)公共行政創(chuàng)新目標(biāo)和公共利益最大化，關(guān)鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者協(xié)調(diào)發(fā)展，其中值得深入探索的有四個(gè)問題：政府可持續(xù)績效文化體系建構(gòu)、適度競爭機(jī)制下的公共服務(wù)市場化進(jìn)程、公共行政的自律機(jī)制和他律機(jī)制互補(bǔ)模式以及公共行政中的公共管理者的自覺。

關(guān)鍵詞公共行政創(chuàng)新理念實(shí)踐

公共行政是19世紀(jì)末20世紀(jì)初興起的研究現(xiàn)代政府運(yùn)行機(jī)制和管理活動(dòng)的理論。自美國行政學(xué)家威爾遜于1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表《行政學(xué)研究》一文，力主“建立一門行政學(xué)”，至今已有一百多年的歷史。在這一百多年的發(fā)展歷程中，公共行政經(jīng)歷了多次理論突破和發(fā)展，即從公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務(wù)理論的三大重大突破。當(dāng)然，公共行政的理論來源于公共行政的實(shí)踐，反過來公共行政的理論也可以指導(dǎo)公共行政的實(shí)踐。20世紀(jì)以來，政府的行政改革和再造運(yùn)動(dòng)在世界各地的興起與發(fā)展，必將推動(dòng)公共行政的理論不斷完善和創(chuàng)新，并能夠更好的為世界各國政府改革服務(wù)。

理論的創(chuàng)新

盡管之前很多理論家和實(shí)踐家已經(jīng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)行使國家職責(zé)的作用問題作了評(píng)述，但是公共行政作為一個(gè)獨(dú)立的研究和實(shí)踐領(lǐng)域普遍被認(rèn)為起始于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。傳統(tǒng)公共行政研究立足于三大理論之上，即威爾遜和古德諾的政治與行政二分法、韋伯的官僚制理論和泰勒的科學(xué)管理理論。政治與行政二分原則是傳統(tǒng)公共行政理論的一大原則。這一原則的確立促進(jìn)了行政學(xué)與政治學(xué)的分離，也正是在這個(gè)意義上，政治與行政二分原則成為“美國公共行政的圣經(jīng)”。官僚制理論內(nèi)含的價(jià)值中立原則也是傳統(tǒng)公共行政的重要原則。價(jià)值中立原則即要求公務(wù)員不應(yīng)有明顯的政治傾向，他們應(yīng)該能夠?yàn)槿魏我粋€(gè)政黨組成的政府服務(wù)。在傳統(tǒng)公共行政看來，效率是公共行政的基本價(jià)值追求。隨著社會(huì)事務(wù)的增多，政府規(guī)模的日益擴(kuò)大，問題的越來越多，政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作亟需得到研究。為此威爾遜說：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么上作；其次，政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??！笨梢姡什粌H僅是一種手段，更是一種目的，一種價(jià)值觀，是評(píng)價(jià)政府行為的最高標(biāo)準(zhǔn)。古利克甚至宣稱：“在行政的科學(xué)中，不管是公共還是私營，最基本的‘善就是效率?！?/p>

傳統(tǒng)公共行政理論曾對(duì)推動(dòng)大工業(yè)時(shí)代許多宏偉圖景的實(shí)現(xiàn)起到了重要作用，但是隨著時(shí)代的變化，也由于傳統(tǒng)體制的固有缺陷，傳統(tǒng)公共行政理論受到了來自不同方面的批判。早在20世紀(jì)40年代，行政學(xué)大師沃爾多在《行政國家》一書中就指出，主張價(jià)值與事實(shí)區(qū)別的實(shí)證行政理論研究，會(huì)使公共行政化約為只重視行政效率與行政技術(shù)，而完全忽視了公共行政的公共本質(zhì)。20世紀(jì)60年代興起的以弗雷德里克森為代表的公共行政學(xué)正是建立在對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)批削的基礎(chǔ)上，擯棄了傳統(tǒng)的政治一行政二分法，著重強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值應(yīng)該是公平。弗雷德里克森在1980年總結(jié)了自己數(shù)十年對(duì)公共行政的思考，出版了《新公共行政》一書，系統(tǒng)地闡述了新公共行政的理念和主張。他認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政把有效率、經(jīng)濟(jì)地、協(xié)調(diào)地管理公共事務(wù)作為其目標(biāo)；而公共行政存在的正當(dāng)理由在于更好的管理。在他看來，這種界定和理念是不準(zhǔn)備和不完善的，公共行政應(yīng)該把社會(huì)公平作為自己的核心價(jià)值。然而，新公共行政學(xué)盡管在很大程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)公共行政的否定，由于它缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根自足，未能最終取代傳統(tǒng)公共行政而成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式。

20世紀(jì)80年代，澳大利亞、新西蘭、美國、英國等國掀起的以重塑政府為代表的新公共管理運(yùn)動(dòng)，試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，提出一種新的公共行政模式。這種市場導(dǎo)向型的新公共管理理論，主張?jiān)谡裙膊块T廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府“多掌舵少劃槳”，倡導(dǎo)去管制化、服務(wù)化、社會(huì)化、分權(quán)化的理念，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。澳大利亞學(xué)者歐文·休斯說：“公共管理作為一種可選擇的典范可以比傳統(tǒng)的公共行政模式提供更為切實(shí)可行的方法?！泵绹鴮W(xué)者奧斯本與蓋布勒于1992年發(fā)表的《重塑政府》一書，使新公共管理理論的理念得到了提煉和普及，并將公共行政的典范革命推向了高潮。在這本書中，他們描述了“重塑政府”的十大原則：①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；②社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；③競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到服務(wù)中；④卓有使命感的政府：改變照章辦事的組織；⑤講究效果的政府：按效果而不是按投人撥款；⑥受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費(fèi)；⑧有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；⑨分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；⑩以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出的政府治理變革的四個(gè)不同模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府也具有很大的影響力。市場式政府強(qiáng)調(diào)政府管理市場化，參與式政府強(qiáng)調(diào)對(duì)政府管理有更多的參與，彈性化政府認(rèn)為政府需要更多的靈活性，解制式政府則提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。

當(dāng)然，新公共管理理論在其風(fēng)靡歐美等西方國家之際也遭到了來自多方面的質(zhì)疑和反思，針對(duì)新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論——“新公共服務(wù)理論”強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)導(dǎo)向，倡導(dǎo)維護(hù)公共利益，努力解決公共服務(wù)的問題，致力于建設(shè)一個(gè)公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。新公共服務(wù)理論以公民為中心，認(rèn)為政府的服務(wù)角色應(yīng)遵循七項(xiàng)原則：①服務(wù)于公民，而不是顧客；②追求公共利益；③重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；④思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性；⑤承認(rèn)責(zé)任并不簡單；⑥服務(wù)，而不是掌舵；⑦重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。與此同時(shí)，治理和善治理念出現(xiàn)，以表示社會(huì)治理的主體由政府變成政府、非政府組織和基層自治的多元治理模式形成。

政府公共行政從關(guān)注行政管理到提倡多元化的、以公民為中心的、分權(quán)與參與的綜合治理結(jié)構(gòu)，從效率主義到公平主義，進(jìn)而轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的理念，凸顯出了以下四個(gè)特點(diǎn)：被拓展的公共性、多元的主體性參與、系統(tǒng)化的公共產(chǎn)品、可持續(xù)的公共治理模式探求。它反映了現(xiàn)代社會(huì)的變換圖景，具有革命性意義和實(shí)質(zhì)的正義。

實(shí)踐的嘗試

公共行政創(chuàng)新作為政府改革的一種實(shí)踐活動(dòng)，對(duì)各國政府的組織行為、制度變遷都產(chǎn)生了重要而深刻的影響。各國個(gè)性化公共行政創(chuàng)新實(shí)踐從宏觀調(diào)整到微觀改革，碩果累累。

全球性的行政改革運(yùn)動(dòng)可以以1979年英國首相瑪格麗特·撒切爾上臺(tái)為標(biāo)志。英國的改革重點(diǎn)在于改善公共服務(wù)的質(zhì)量和提高政府工作的透明度。考慮到全民公共行政體系形成歷史悠久，改革的目標(biāo)是集中提升政府長期影響力，而不是暫時(shí)“減震”作用。英國首相辦公室政府戰(zhàn)略部主任杰夫，摩根認(rèn)為：“每一個(gè)現(xiàn)代政府核心的任務(wù)就是提供最大的公共增加值，這個(gè)增加值指的是

公民相對(duì)于他們繳納的稅款和對(duì)政府妥協(xié)程度而實(shí)際所得的價(jià)值，本質(zhì)上是，政府相對(duì)于其消耗的價(jià)值而實(shí)際增加的價(jià)值，這個(gè)增加值的多少是檢驗(yàn)政府工作能力的重要標(biāo)志”。為了更好的迎合公民期待，提高滿意度，改革行動(dòng)中以提供量化指標(biāo)和解決問題為導(dǎo)向，清晰的標(biāo)準(zhǔn)使每個(gè)領(lǐng)域要達(dá)到的最低目標(biāo)明確，并且部門合作、資源共享，努力做到公共價(jià)值最大化。

美國的公共行政創(chuàng)新從里根政府開始，目標(biāo)是為企業(yè)提供良好的外部環(huán)境以及提高就業(yè)機(jī)會(huì)，建設(shè)“少花錢多辦事”的政府。綱領(lǐng)性文獻(xiàn)有：1993年戈?duì)柕摹稄倪^程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府》以及《1993年美國政府績效和結(jié)果法案》、1994年《聯(lián)邦雇員重新調(diào)整法案》、1997年《顧客至上：服務(wù)美國民眾的標(biāo)準(zhǔn)》、2002年《總統(tǒng)管理日程》等。其基本內(nèi)容是強(qiáng)調(diào)政府行動(dòng)的績效和結(jié)果，原則是“以公民為中心，而非以官僚為中心；以結(jié)果為導(dǎo)向；以市場為基礎(chǔ)，通過競爭而非僵硬的變革”。在創(chuàng)新操作行動(dòng)中，突出精簡政府機(jī)構(gòu)和人員、引入競爭機(jī)制、推行績效管理等。在職能轉(zhuǎn)變上，聯(lián)邦政府和地方政府之間分權(quán)治理，聯(lián)邦政府主要管理基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)、福利和環(huán)保等問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題放在州及以下地方政府管理，提倡了模式個(gè)性化，以細(xì)致的法規(guī)作為保障。

英國、美國的公共行政改革側(cè)重點(diǎn)不在政策變化、精簡機(jī)構(gòu)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，更多關(guān)注管理改革，強(qiáng)化對(duì)公民的服務(wù)，并充分利用新技術(shù)增強(qiáng)政府的服務(wù)能力。除了宏觀調(diào)整，微觀層面上的改革實(shí)踐同樣具有十分重要的意義。聯(lián)合國公共服務(wù)獎(jiǎng)就是為了表彰世界各國發(fā)展而取得創(chuàng)造性成就的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)公共服務(wù)更專業(yè)化而設(shè)立的獎(jiǎng)項(xiàng)。以下是2003－2006年間獲聯(lián)合國公共服務(wù)獎(jiǎng)提名的創(chuàng)新實(shí)踐11個(gè)著名案例。

由上表可以看出，各國的微觀改革從一些具體窗口事務(wù)出發(fā)，提高政府公共行政的透明度、反應(yīng)能力和責(zé)任意識(shí)，更好地為公眾服務(wù)，并通過創(chuàng)新機(jī)制鼓勵(lì)公眾參與政府決策制定，改善服務(wù)供給。這些創(chuàng)新成果對(duì)提升政府信任度起到了積極的示范作用。世界各國政府根據(jù)本國國情對(duì)改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，從一定程度上降低了政府公共開支、提高了政府整體績效，重點(diǎn)回應(yīng)了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式結(jié)構(gòu)更具合理性以及公眾民主參與意識(shí)提高等問題。

共識(shí)的形成

2007年，聯(lián)合國舉辦的第七屆“全球政府創(chuàng)新論壇”上，發(fā)表了《提高政府公信力維也納宣言》，提出了十條提高政府公信力的政策建議，即：確保政府的合法性，優(yōu)先考慮為民眾提供服務(wù)，增強(qiáng)透明度和問責(zé)制，打擊腐敗，改善對(duì)信息通信技術(shù)的利用，支持有效的民間社會(huì)參與，保證媒體發(fā)揮建設(shè)性影響，密切政府與民眾的關(guān)系，促進(jìn)建立公私伙伴關(guān)系，促進(jìn)公共部門的改革創(chuàng)新，在危機(jī)和后沖突國家重建信任。《宣言》成為政府公共行政改革的導(dǎo)向，體現(xiàn)了公平、公正的公共價(jià)值訴求，各國政府正在為建立一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的公共行政管理體系而努力，因?yàn)閮?yōu)質(zhì)、高效的公共行政更多的是體現(xiàn)了一個(gè)國家的核心競爭力。

各國在公共行政改革過程中逐漸形成了共識(shí)：為實(shí)現(xiàn)公共行政創(chuàng)新目標(biāo)和公共利益最大化，關(guān)鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于政府來說，政府需要角色轉(zhuǎn)型，重塑公共行政理念。政府是一個(gè)經(jīng)由公民贊同而合法掌握并行使公共權(quán)力，利用公共資源、處理公共事務(wù)、提供公共物品與公共服務(wù)、滿足公共需求、承擔(dān)公共責(zé)任的政治組織。當(dāng)前，政府角色正在發(fā)生轉(zhuǎn)型，由原來“全能”政府承擔(dān)“全權(quán)”統(tǒng)治向分工“治理”轉(zhuǎn)變，在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中政府也只是一個(gè)參與者。政府將克服采取以單向的“命令一控制”關(guān)系為核心而建立起來的責(zé)任理念，而與非政府組織、公民建立公私結(jié)合模式，合理界定政府、非政府組織、公民在公共產(chǎn)品供給中的功能與定位，靈活采取授權(quán)、特許、合同外包、購買服務(wù)、公私協(xié)作、憑單制、志愿者服務(wù)等多種模式提供公共服務(wù)。

而非政府組織作為社會(huì)的重要組成部分和治理主體，有著巨大的潛力，呈迅速成長的趨勢，在國家和社會(huì)公共事務(wù)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，為社會(huì)力量參與到新公共管理系統(tǒng)中去搭建了平臺(tái)。培育社會(huì)組織，降低準(zhǔn)入門檻，健全制度化參與機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與基本公共服務(wù)的提供、管理和監(jiān)督是十分有益的。

公民的有序參與同樣是至關(guān)重要的?，F(xiàn)代的公民既是公共服務(wù)的對(duì)象，也是各種社會(huì)管理的參與者。公民的合法性支持無疑是完備的政府公共行政體系建設(shè)所不可或缺的，尤其是在與民眾切身利益相關(guān)的問題處理中，缺少必要的公民參與途徑和保障渠道，常會(huì)導(dǎo)致公民的合法權(quán)益得不到維護(hù)，公民的訴求得不到及時(shí)回應(yīng)，從而引發(fā)政府的不信任危機(jī)。因而協(xié)調(diào)政府與公民的關(guān)系，拓展公共服務(wù)中公民參與的范圍和渠道具有重要的意義。

經(jīng)驗(yàn)的借鑒

公共行政改革與創(chuàng)新涉及一個(gè)國家歷史文化傳統(tǒng)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展歷程，以及政治制度和治國理念，從本國實(shí)際出發(fā)，吸取他國成功經(jīng)驗(yàn)是拓展本國創(chuàng)新的重點(diǎn)。我國建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的現(xiàn)代公共行政管理體系，有四點(diǎn)值得我們深入探索：

1、政府可持續(xù)績效文化體系建構(gòu)

績效文化是伴隨著組織績效管理理論的興起而發(fā)展起來的，公共行政的運(yùn)行用主觀指標(biāo)來衡量，能更充分的體現(xiàn)公眾對(duì)公共服務(wù)的信任和信心。美國推行公共部門的績效管理始于上世紀(jì)70年代，對(duì)公共行政改革創(chuàng)新，降低行政成本起到了積極的作用。目前強(qiáng)調(diào)“績效”為中心的行政文化，重點(diǎn)在于采用科學(xué)的技術(shù)與手段，如政務(wù)公開、電子技術(shù)等。各國的國情差異形成不同的政府公共行政績效文化方案，顯然，可持續(xù)的績效文化應(yīng)當(dāng)著眼長遠(yuǎn)，具有梯層性和系統(tǒng)性，并建構(gòu)在績效普遍提高的基礎(chǔ)之上。

2、適度競爭機(jī)制下的公共服務(wù)市場化進(jìn)程

市場機(jī)制是配置社會(huì)資源的基礎(chǔ)性手段，因此，市場化過程也是各國公共行政改革的一個(gè)重要方向。適度的競爭能使各類公共服務(wù)生動(dòng)活潑，運(yùn)行暢通，但是處在轉(zhuǎn)型時(shí)期的國家不能操之過急。實(shí)踐征明，發(fā)達(dá)國家的市場化歷程源遠(yuǎn)流長，法制化、規(guī)范化程度比較高，而部分發(fā)展中國家把市場機(jī)制簡單引入公共管理部門會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)型社會(huì)陷入困境。同時(shí)需要注意的是，市場化不等于完全民營化，公共服務(wù)的宗旨是服務(wù)，市場化的本意是通過部分公共產(chǎn)品的適度市場化競爭，改進(jìn)公共服務(wù)，獲取更好的公共服務(wù)效能，所以，政府承擔(dān)著市場監(jiān)管，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理的責(zé)任，使用公開、公平、透明、合法的競標(biāo)，資產(chǎn)評(píng)估等方式，重點(diǎn)項(xiàng)目和惠及民生的重大工程建設(shè)中，還應(yīng)當(dāng)開聽證會(huì)，獲得大多數(shù)公民的支持。

3、公共行政的自律機(jī)制和他律機(jī)制互補(bǔ)模式

法治是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，行政法治是為了規(guī)范政府權(quán)力。自律與他律作為兩種不同的規(guī)范體系，在維護(hù)社會(huì)秩序、規(guī)范人們行為上起著不同的作用，分別有自身的特點(diǎn)和規(guī)律。自律，是反映公共行政倫理特征的主導(dǎo)方面，主要依靠信念和社會(huì)輿論來發(fā)揮作用；而他律，是用強(qiáng)制性手段來規(guī)范、約束行為。雖然兩者發(fā)揮作用的途徑不同，但都是為了達(dá)到同一個(gè)目的，即通過公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。社會(huì)現(xiàn)實(shí)表明，沒有法的強(qiáng)制性會(huì)規(guī)范無力，而沒有自律則缺少調(diào)控機(jī)制。建立、完善與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的國家公共事務(wù)管理體系的制度化、法律化有助于完善權(quán)力倫理體系。

4、公共行政中的公共管理者自覺

公共行政人員為公民服務(wù)是一種責(zé)任。新公共管理視野中，公共行政管理者需要有高素質(zhì)和專業(yè)化的特征，以及為公民服務(wù)的自覺性。公民要求公共管理者充當(dāng)理想的“公仆”角色，其工作目標(biāo)是取得大眾利益最大化，在某些情況下甚至希望公共管理者犧牲自己的個(gè)人利益而維護(hù)公共利益。在官員問責(zé)中也包涵著對(duì)公共管理者政治責(zé)任、職業(yè)責(zé)任、法律責(zé)任及集體責(zé)任等的要求，當(dāng)然公共管理者的自覺也不可忽視。

(責(zé)任編輯：張業(yè)亮)